城市化研究第七小组报告

　　随着时间推移，几乎所有的工业化国家对环境管理都越来越严格了，很大一部分原因是公众对加强污染治理和提高生活质量的呼声越来越高。中国也不例外，随着居民收入和信息获取能力的提高，公众对污染者直接施加压力和对负责环境治理的政府施加压力的情形会越来越多。公众参与——无论是以个人形式，还是草根阶级集体行动，或者是有序的非政府组织——在弥补官方努力（但不能替代官方努力）方面发挥着重要的建设性作用。公众的关注通常集中在一些“看得见”的问题上，比如空气污染，但是那些诸如不定时发生的有毒物质泄漏或排放或者土壤污染等不易发现的或者长期的问题，可能会被忽视，甚至变得更为严重。大多数人都是对与自己联系紧密的问题反映强烈（尽管非政府组织关注的范围更广些）。所以，由受过良好教育的人发现的问题可能会被赋予过多的关注，这些人通常彼此联系紧密，而且更加敢于发言。因此，公众参与在环保监控和执法的投入方面无法取代政府。

　　公众参与在中国环境质量改善方面有着十分重要的作用。公众参与的渠道主要有三个：通过磋商过程，磋商过程是较大的公共和私人项目中环境影响评价的一部分；通过各种公众投诉机制；以及通过法律体系。这些渠道要想实际有效，公民必须能够获得最新且可靠的污染和公司排放等方面的信息。

　　像其他一些国家一样，中国的非政府组织在促进公众参与方面发挥着十分重要的作用（Ｋｏｓｔｋａ ２０１３）。这些组织能够缩短国家和公民团体之间的距离，但是有时也被指责在追求环境目标方面不像很多独立的环保非政府组织那么有效力。后者经常跨越政府认为可接受的非政府组织的职能范围?穴Ｈｉｌｄｅｂｒａｎｄｔ ２０１１?熏 Ｗｕ ２０１３?雪。如果给环保非政府组织更多机会，让它们不仅在政策执行上发挥作用，也参与到政策设计和制定中，那么它们在帮助实现中国的绿色目标方面可以更有效率。环保非政府组织在中国的国际化大都市，尤其是北京、上海和广州，更具影响力。中国其他地方的官员更容易把它们视为对手而非利益相关者，这就限制了环保非政府组织在环境教育、宣传和环保达标监控等方面的作用。环保非政府组织还可以在促进可持续性生活方式——中国树立绿色行动意识以及更为环保的产品市场的关键任务方面发挥重要作用。

　　环境影响评价。公众最早是通过参与环境影响评价（简称ＥＩＡ）来在环境政策制定方面发挥作用的。环境影响评价成为环境保护的主要工具之一。在修改或者阻止一些可能对环境造成危害的项目上发挥着重要作用，包括番禺垃圾焚烧项目以及上海—杭州磁悬浮列车线路等。

　　但是，无论是环境影响评价执行本身还是参与环节方面都存在缺陷。环境影响评价强制执行只针对有限的一些项目，而这些项目也经常根本不执行。大公司有时宁愿付些罚款也不执行。在征询民意上，环境影响评价选择的调查对象样本通常不具代表性，而且只让公众在过程初期的短时间内做出评论，而公众对工程全面的影响还不够清楚。而且，面对面咨询的机会特别少。中央政府已经批准加强环境影响评价中的公众参与力度。最重要的是转变地方官员关于公众反馈的价值的心态，在问卷设计和意见回馈上采用更加严谨的方法，以及为项目过程中的公共参与制定更加明确的规则?穴Ｌｉ ｅｔ ａｌ． ２０１３?雪。

　　正式投诉管理系统。一些市政府在２０世纪９０年代就为居民投诉环境违法行为开设了正式渠道。随着社交媒体的普及?熏４２％的中国市民现在都联网了?熏一些地方政府开始利用网络渠道来实现更为广泛的信息发布和反馈收集。

　　当前面临的问题是如何应对投诉，尤其是有效的投诉。许多案件中的污染者都不是因为环保局的监测而落网。但是投诉系统的成本相当高，因为大量的投诉都是针对比较小的事项。要减少投诉数量，首当其冲是要改进官方监测系统，实行更完整的污染物申报登记。要知道，在大量的投诉中，只有极少数才会引起司法行为。如果公众能够在更大程度上参与针对环境违法行为的监测和宣传，无论是通过正式渠道还是非正式渠道，都将有助于政府环境目标的实现。当然这建立在公众的投诉和抗议都能够有一个很好的出口予以解决，否则将会导致社会不稳定。这里所谓的出口就是法律制度。针对严重违反环境保护法律的行为，公民、社会团体或者当地政府都有权提起诉讼。

　　法律制度。世界范围内，大多数国家和地区的环境保护机构的执法能力都是有限的。环境保护部门的预算要比其他部门更少。正因如此，在欧洲和北美地区，以及巴西、印度、泰国等国家，环境保护主要是依靠司法系统。

　　一段时间以来，中国也在尝试设置专业的环境法庭。截至２０１２年年中，全国范围内共有１６个省成立了约１００个环境法院或法庭（Ｍｉｎｃｈｕｎ 和 Ｂａｏ ２０１２）。这些专业法庭除了能够像现有的法院系统一样解决大量的环境争议以外，还能够更有效地直接协助政府贯彻执行环境保护法律法规。但也存在问题，主要问题就是环境案件要进入法院审理，通常面临很高的壁垒。只有不到１％的环境争议得以进入司法系统。部分原因是由于很少有组织能够有权提起环境保护公益诉讼。２０１３年７月环境保护法修改，进一步限制了组织或个人提起公益诉讼的权利，规定只有一家组织有权，即国家环保部的附属组织——中华环保联合会。

　　环境诉讼的壁垒还与法院的法官有关，他们通常与当地政府关系密切，当受到环境污染影响的个人或团体试图向法院提起诉讼时，法官有时会阻碍诉讼的前进（Ｍｉｎｃｈｕｎ 和 Ｂａｏ ２０１２）。上述种种因素共同导致环境诉讼的案件数量非常之少，而这又成为环境法庭难以维持的原因之一。要解决这些问题，需要为法院提供更加特定的法律基础以及更加独立的审理程序。其实对于解决环境争议而言，选择司法途径既慢又昂贵。公共组织或者非政府组织应当发挥更加重要的作用，而且理应成为首要的最佳选择，应当由他们来大力推进环境保护法律法规的全面实施，并且出面调解以促进争端解决。但同时，其他国家的实践已经证明，针对一些复杂的案件或者当官员不能或者不愿追究污染者的责任时，更加强大的环境法庭将发挥更加重要的作用，将污染者绳之于法。

　　公开披露。针对污染者的公共压力可能是一种鼓励更多人遵守环保要求的有效途径。但是直到有非常明显的损害发生，公众往往很难意识到某家工厂正在对空气、水源或土壤实施污染。对企业污染行为进行公开披露，能够为公众提供必需的信息从而判断自己是否受到影响。

　　社会压力确实可以通过促使企业自愿寻求改进措施进而发挥效力。但这样的运作体系只存在于对环保态度积极的政府之中，这些政府往往在环保方面已经表现良好，而且通常财政收入较高。这种运作体系虽然不是集中的，但又需要中心权威机构的自愿支持（以省级或市级）。此外，它还要以全面监测和强力执行为支撑，这在中国就很不平衡——沿海地区更具优势，这些地区经济更加多元化（更难以被主要企业主导），执法更加强有力，也更加强调公众的参与，能够获得更多的投诉。

　　２００８年是中国政府信息公开的元年，环保部也制定出台了《环境信息公开办法》，要求公开包括排放指标分配、征收排污费的数额、环保行政事业性收费明细以及违反环保法规的企业名单等在内的一系列环境信息。这些规定是环境信息从自愿公开机制向更加正式制度转变而迈出的重要一步，中国环境保护事业的透明度进一步提升。但是，《环境信息公开办法》也有一些不足。

　　第一，不同于大部分国家的此类规定，中国的《环境信息公开办法》规定负责公开的主体是政府而非行业。美国《排放毒性化学品目录》以及欧洲污染物排放登记系统都强制要求企业如果排放量超过临界值，则必须申报。此外，《环境信息公开办法》规定在７种例外情形下，中国环境官员可拒绝公开信息，譬如涉及国家秘密、商业秘密或者可能影响公共安全和社会稳定的。由于环境污染本就关乎社会公共利益，这些例外规定很容易成为阻碍环境信息公开的借口。

　　第二，作为一项旨在改善政府治理能力的一般性制度规定，《环境信息公开办法》没有涉及到强制企业公开的问题。在中国分散的环境管理体制下，往往出现污染最严重的城市公开最弱的情况。甚至还有倒退的迹象。公共政策和环境事务机构每年都按照环境信息透明度对１１３个城市进行排名，结果显示，２０１２年有４０个城市的环境信息公开力度不及上一年。

　　第三，执行《环境信息公开办法》对环境部门而言花费昂贵，还需要大量的技术投入。

　　中国政府仍然充当着环境信息的守门人角色。但一些城市在环境信息公开方面已经作了非常大的努力。正因为当前的制度规定有很大的灵活性，各个省也在不断探索和尝试之中。随着时间的推移，终将会有强制性政策出台，要求所有城市公开污染监测数据以及政府执行信息。最终将形成的制度体系是：地方政府，在公众的支持和帮助下，负责监控企业的合规情况并对违法者施罚；而省级政府和环保部反过来对市级政府的环境管理情况进行监控。