20世纪90年代协商民主理论的兴起唤起了我们对代议制民主理论的反思,中国共产党十八大报告第一次写入“协商民主”内容,对协商民主的地位、性质、基本制度、参与主体、协商领域、协商要求和发展趋势等重点要素进行了阐述。根据报告,社会主义协商民主是特定主体通过多种途径和形式就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益等实际问题进行广泛协商并达成一致的协商制度和工作机制的总和,是我国人民民主的重要形式。协商民主倡导的理性协商、公众参与等民主价值理念与我国公众参与环境保护的实践相契合,为环境保护过程中公众更好地参与奠定了坚实的理论基础。但是,当前我国公众参与环境保护实践中仍存在着事后的、被动的、初级阶段的参与等诸多问题。推进积极、有序和有效的公众参与环境保护是中国环境法制革新的民主化方向。只有为公众参与环境保护提供必要的制度保障和对具体路径实施变革,才能使公众获得充分的参与环境保护机会,实现协商民主的价值目标。
　　变“无本之木”为“有源之水”
　　公众参与环境保护的各项实体或程序的法律规定都只是“显像”,权力(利)配置才是公众参与环境保护的深层推进机制,它掌握着公众参与环境保护各项实体或程序法律规定的发展趋势及变化。在权力(利)配置中,公民环境权是公众参与环境保护的权利基础。我国宪法虽然规定人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。但管理一词却很难涵盖公众参与的现实含义及形式。同时,宪法没有明确规定环境权为公民个人的基本权利,我国公民行使环境保护参与权缺乏宪法基本权利制度的有力支持。而环境保护法等一系列环境保护法律法规均具有国家负责为主、群众参与不足、强化行政管理手段、单向、线性、静态的特点。公民所获得的参与环境保护行动的权利是非常缺乏的,且这些权利一般是在自身受到环境侵害情况下进行救济的手段,是消极的权利。公民享有良好健康环境的权利在我国仍然局限在国家道德上的责任和对人类精神关怀范围的问题。为了确保公众参与环境保护的法律权利基础,我国应该在《宪法》中明确规定公民的环境权,将公民参与环境保护从“无本之木”变为“有源之水”。
　　变“被动参与”为“主动管理”
　　实践中,我国公众参与环境保护是一种自上而下的被动参与。环境保护不应该被人们看成是仅与政府或者他人有关的事情,而应该公民“自己的”事情。公众参与应该把包括环境保护在内的社会管理通常适用的自上而下的方法颠倒过来,让公众有权探寻一种对环境和社会负责任的生活方式。公民在参与环境保护中不应该只是消极的权利享受者,而应该分担管理环境公共利益的责任。在这个意义上说,公众在环境保护中承担着不亚于政府的重要角色。
　　变“阶段参与”为“全过程参与”
　　目前,我国公众参与环境法律实施的阶段局限“事中参与”和“事后参与”。“事中参与”又集中在编制环境影响报告书和竣工验收这两个阶段进行,时间比较短,公众参与的有效性不高。“事后参与”则是在环境遭到污染和生态遭到破坏之后,公众受到污染影响之后才通过电话、电子邮件、12369环境信访热线、新闻媒体、市长信箱等渠道投诉,或者采取联名书信的方式向环保部门以及上级政府投诉。
　　公众参与环境保护应该实现全过程参与。加强事前参与,公众应该积极参与到培养环境意识和法律观念的环境教育活动,这样有助于公众更好的提高环境参与意识。而对于事中参与,尤其应将公众参与引入项目建设期的环境监理。当前,我国对于建设项目施工期的环境监理,公众参与的机会几乎是零。由于在施工阶段的监管力度不够,很多建设单位在施工过程中往往不能按照要求落实施工期的污染防治工作,导致项目施工期对周边的居民影响较大。目前项目在建设期的污染扰民,已成为群众投诉逐年增多的主要原因。因此,在施工阶段的环境监理过程引入公众参与,与现有的两个公众参与环节相结合,可实现从项目设计、施工到运营的全过程的公众参与,从而实现全过程的公众监督。
　　变“松散参与”为“社团参与”
　　我国公众对环境问题的解决往往表现出“政府依赖性”,而普通个体在抗衡高度组织化的公权力时诉求成功的几率微乎其微,且个体面对权利受侵害,在与政府交涉过程中极有可能将矛盾表面化,演变为单纯对立的暴力抗争,失去协商、谈判的可能性。与国外的公众参与模式相比,缺乏组织化依托是我国公众参与面临的突出问题。
　　社团是沟通政府与公民之间一座重要桥梁,社团在利益表达和利益协调当中,推进了政府与公众的合作。因此,必须创造出超越个体行为的社会组织和制度条件,变“松散参与”为“社团参与”,促使公众切实参与环保活动以维护自身环境权益。首先,从制度上支持环保社团成立。降低环保社团的准入门槛,放宽环保社团的核准登记条件,对不参与商业经营的环保社团组织实行备案制度,为环保社团创设一个宽松的制度环境。其次,政府与环保非政府组织应该成为合作伙伴关系。第三,建立环保非政府组织咨询制度。该制度能够:减少政府与公众之间的冲突,导致更好的环境决策；使环境保护投入的长期成本最小化；建立政府与利害关系人之间的相互信任；强化公众参与环境保护的能力,同时也是民主的组成部分。
　　变“无为参与”为“专业参与”
　　我国公众参与能力不高,尤其专业性和技术性知识的缺乏是当前制约公众参与环保的重要瓶颈。虽然有相关行业的专家参与,但并不是真正意义上的公众参与,他们提供的仅仅是技术层面的支持,而不是社会各方利益的代表。由于公众参与能力不够,导致一些政府和企业对公众诉求的表面重视和实际敷衍。
　　我国有必要建立公众参与的专家支持系统,通过将政府的专家支持系统与社会共享的方式鼓励环境专家为公众参与环保提供服务,并逐步建立公众参与的专家支持系统。同时,也要发挥环保组织的专业性来提高公众参与能力。
　　变“单一救济”为“多元救济”
　　我国的环境保护法的第6条规定:“一切单位和个人都有环境保护的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。在诉讼法上,“检举”、“控告”都不是特定的法律概念,没有专门的配套制度,不利于实践操作。
　　我国应该建立多元化的事后救济机制:首先,建立环境公益诉讼制度。我国新修订的民事诉讼法第55条的公益诉讼只提到了环保诉讼和消费者诉讼,表明我国现行环境公益诉讼的可诉范围限制在污染环境的行为,而且只能是环境民事公益诉讼。笔者建议在作为环境法体系中的综合性基本法——环境保护法修改的时候,直接扩大诉讼主体资格,超越原告“有直接利害关系”或者“受具体行政行为侵犯”条件的限制,使更多的、具备诉讼能力的公民、团体以及国家机关能够有资格提起环境公益诉讼,这样更有利于对受害者权利的保护和公共利益的实现。其次,发挥传统环境保护公众救济参与方式的优势。在环境保护的公众救济参与中,传统的行政复议制度、调解制度以及人民陪审员制度等,仍然具有重要作用。行政复议的范围比行政诉讼要宽,它可以对某些抽象行政行为提出复议要求,同时环保规划、环保计划等可在复议之列；调解制度的价值可以使特定公民、环保团体等参与环境污染或破坏纠纷的调解工作；人民陪审员制度可以吸收具备环保专业知识的人参与环境纠纷案件的审理,以获得更好的司法效果和社会效果。第三,信访法制化。信访制度以及以此为基础产生的领导接待日制度、领导约谈制度等等,都是部分公众反映利益诉求、政府倾听民意的方式。但现实中也存在着“信访不信法”等诸多问题,需要通过行政法规的方式将信访活动确立为一项法制化、程序化的常规渠道。