竺效
　　近30年来，我国在公众参与环境影响评价、行政许可听证、环境行政立法听证和公众获取环境信息等领域所取得的成功立法和实践经验，为我国顺应国际环境保护法发展趋势，以及确立公众参与环境保护原则奠定了实践基础。为了引领《环境保护法》落实建设生态文明的伟大任务，须在《环境保护法》总则中明文确认公众参与原则。
　　公众参与环境保护理念并非完全的舶来品
　　汪劲教授认为，《环境保护法》上的公众参与原则是指公众有权通过一定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动，并有权得到相应的法律保护与救济，以防止决策的盲目性，使得决策符合广大公众的切身利益和需要。在中国，公众参与原则通常也被称为“依靠群众保护环境的原则”或“环境民主原则”。
　　有人认为公众参与原则是西方的舶来品。事实上，公众参与环境保护的理念并非完全的舶来品。
　　早在1973年，我国举行第一次全国环境保护会议上就已经提出了环境保护的32字方针，即“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”。其中，“依靠群众、大家动手”的内容，虽未采用“公众参与”的现代表述方式，但其本身就具有公众参与的含义。
　　1994年，国务院第十六次常务会议审议通过了《中国21世纪议程》，其中，第二十章“团体及公众参与可持续发展”的导言就明确宣示:“实现可持续发展目标，必须依靠公众及社会团体的支持和参与。公众、团体和组织的参与方式和参与程度，将决定可持续发展目标实现的进程。”
　　公众参与基本原则在《环境保护法》中仅停留于理论解释
　　现行《环境保护法》制定于1989年，取代了《环境保护法》(试行)的环境基本法地位，现行《环境保护法》第六条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”

　　环境法学界一般都将这一条规定做为我国立法已确立了公众参与环境保护的基本法律原则的一个重要例证。然而，我们从现行《环境保护法》中很难觅得立法有关确认公众参与为环境保护法基本原则的直接有效证据。
　　《环境保护法》在中国经历了30多年的发展后，时至今日，总结我国相应环境保护单项立法的发展、公众参与环境保护途径的多样化拓展、近年来社会环保运动的发展，可谓公众参与环境保护的进一步法治完善已经具备了较充分的实践基础。
　　例如，1996年修改的《水污染防治法》第十三条曾首次规定，“环境影响报告书中，应当有建设项目所在地单位和居民的意见。”2002年制定的《环境影响评价法》首次在环境立法中规定了较为细化的公众参与规划环境影响评价和建设项目环境影响评价的法律规则。2003年颁布的《行政许可法》专门就涉及公众重大影响的行政许可规定了听证制度，原国家环保总局为该法的实施而配套制定的《环境保护行政许可听证暂行办法》也自2004年7月1日起与《行政许可法》同步施行。2006年原国家环保总局还专门制定了《环境影响评价公众参与暂行办法》对环评中的公众参与做了具体规定。
　　此外，原国家环保总局制定的《环境信息公开办法(试行)》是当今世界少数有关环境信息公开的专门立法之一，并已于2008年5月1日起施行。2009年国务院制定的《规划环境影响评价条例》进一步扩大和细化了公众参与规划环境影响评价的法律保障力度。
　　到目前为止，我国已经就公众参与环境影响评价、公众参与环境行政许可听证、公众参与环境行政立法听证和公众获取环境信息提供了必要的立法保障，使得公众获得了呈现多样化发展趋势的依法参与环境保护的途径。
　　但正如美国法学家贝勒斯在《法律的原则——一个规范的分析》一书中所指出，“法的基本原则体现着法的本质和根本价值，是整个法律活动的指导思想和出发点，构成法律体系中的灵魂，决定着法的统一性和稳定性。”作为环境基本法的《环境保护法》总则所确立的法律原则，应作为环保部门的基本法律原则，基本法律原则能保持环境法律规则在制定、解释、执行和司法各环节始终保持其统一性，并能有助于解决可能出现的法律规则冲突问题。因此，让公众参与环境保护这项环境法律的基本原则从教科书真正“迈入”我国的立法，意义尤为重大。
　　《环境保护法》应明文确立公众参与原则
　　公众参与环境保护已经成为一种国际趋势，公众参与环境保护作为一项环境保护法的基本原则，由一国的最主要环境立法予以确认也已成为环境立法技术发展的国际趋势。
　　早在1969年，美国《国家环境政策法》首条便开宗明义地明文宣示:“国会认为，每个人都可以享受健康的环境，同时每个人也有责任参与对环境的改善与保护”，此条从公民环境权和参与环境保护的义务双重角度揭示了公众参与环境保护的原则。
　　法国是至今少数采用环境法典立法模式的国家，其《环境法典》卷一名为“一般条款”，此卷在各编条文之前，插入了2002年第276号法令的两个法律条款:即第L110－1条列举了作为国家共同遗产组成部分的环境的范围，以及环境法的原则；第L110－2条则宣示了公民的环境权和环境保护义务。其中，第L110－1条第二款明确列举了四项环境法原则，依次为:风险预防原则、预防和行动矫正原则、污染者负担原则、公众参与原则。紧接公众参与的原则名称之后还有解释性文字——“根据公众参与原则，任何人都有权获得与环境有关的信息，包括有关危险物质和活动的信息，以及有关公众参与到对环境或者城乡规划有重大影响的建设项目的制定过程的信息。”
　　此外，在明文宣示公众参与作为环境保护的基本法律原则之后，该卷随后专设第二编“信息与公众参与”。法国立法对公众参与原则作为环境法原则的明确规定，直接使用“公众参与原则”这一立法术语，并部分列举性的解释之，进而设专编详细规定公众参与的法律制度。
　　纵观环境立法史的发展，我们必须承认，若时至今日，仍未能在当代所进行的环境保护主要立法的修改中，以总则性条款明文宣示公众参与为环境保护法原则，就不能称其环境立法是当代世界先进的。
　　或许，我们可以借鉴法国《环境法典》的立法技术，将环境保护法基本原则条款设计为完整的一条，即采用如下行文:
　　国家以及任何国家机关、企事业单位、社会组织、自然人，因保护和改善生活环境或生态环境，而从事的任何环境利用行为及其法律调整，均应遵循如下基本原则:
　　……
　　公众参与，根据该原则，任何公民、法人和社会组织都有权通过一定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动，有权依法获得准确的环境信息，并有权得到相应的法律保护和救济。
　　作者单位:中国人民大学法学院