矿山开采与生产过程造成的生态破坏和环境污染点多、量大、面广，历史“欠账”多，给矿区及周边生态系统、土壤环境、水环境等造成严重威胁，已经成为世界性难题。在日前召开的中国煤炭学会煤矿土地复垦与生态修复专业委员会第一届学术研讨会暨2012北京国际生态修复论坛上，专家、代表围绕矿区污染防治、土地复垦与生态修复的政策法规与标准等问题深入讨论，为解决矿区污染防治、土地复垦与生态修复等问题出谋划策。

　　煤炭开采一年产生16亿吨尾矿
　　地表沉陷、积水、村庄搬迁，加剧人地矛盾

　　“煤炭在中国一次能源生产和消费结构中的比重分别占了76％和69％。但是，煤炭开采对土地与生态环境产生了负面影响，引起地表沉陷、积水、村庄搬迁，加剧人地矛盾。”中国工程院院士、煤炭资源与安全开采国家重点实验室主任彭苏萍说。

　　据中国土地矿产法律事务中心刘燕萍处长介绍，在新设采矿权项目中，煤炭生产项目数量超过80％，以井工开采为主，损毁土地面积占总损毁土地面积的比重较大，挖损和塌陷严重。一些粮食主产区采矿占用耕地在项目用地中的比重超过50％，对耕地保护带来较大压力。仅按2008年国土资源部审查通过的土地复垦方案数据统计，除已损毁的6200公顷土地外，新设采矿权项目实施预计还将损毁土地12万公顷，损毁耕地4万公顷，保守估计全国1500个采矿项目实施，还将损毁超过200万公顷土地，其中耕地约60万公顷。

　　除了破坏耕地，造成严重的土地塌陷外，矿业废石、废沙、废渣对矿区的污染非常严重，全国每年约产生尾矿或固体废弃物超过16亿吨，大量的尾矿和固体废弃物被堆放，造成土壤大面积被侵占。而日益严重的矿山开采问题，也带来了土壤的重金属污染问题，对周边居民的身体健康危害极大。

　　环境保护部生态司相关负责人在会上表示，我国煤炭开采造成的生态破坏和环境污染非常严重，土地资源破坏，区域生态功能下降，水资源损失和破坏，环境质量恶化的情况还很普遍。矿山开采与生产过程土地资源破坏和环境污染点多、量大、面广、历史欠账积深，其中煤矿区的生态修复和土地复垦也一直是我国矿山生态保护与恢复的难点和重点。

　　土地复垦何其难？
　　任务重问题多，进展缓慢

　　由于煤炭在我国能源比重中占主导地位，煤炭开采强度在短期内不可能减弱。“土地复垦与生态修复就成为解决这一问题的最有效途径。”中国煤炭学会煤矿土地复垦与生态修复专业委员会副主任委员兼秘书长胡振琪说，截至2009年，全国共有损毁土地1.3亿多亩，如果对这些土地进行复垦，就可以大大缓解经济发展与耕地保护之间的矛盾。

　　根据《全国土地利用总体规则纲要(2006~2020年)》，到2020年，全国通过土地整理复垦开发补充耕地不低于367万公顷。根据《全国矿产资源规划(2008~2015年)》，到2015年，新建和生产矿山的矿山地质环境得到全面治理，历史遗留的矿山地质环境恢复治理率达到35％，新建和在建矿山毁损土地全面得到复垦利用，历史遗留矿山废弃土地复垦率达到30％以上。

　　但胡振琪同时指出，迄今为止，我国土地复垦仍然缺乏适用的法律和技术标准，土地复垦的政策、理论和技术问题很多。我国早在1989年就已经开始实施由国务院颁布的土地复垦规定。2011年颁布的《土地复垦条例》要求在用地和开采前就制定土地复垦方案。但由于长期以来没有指导土地复垦工作的专门立法，也缺乏相应的复垦技术体系和资金作为支撑，我国矿山土地复垦工作举步维艰。到上世纪80年代后期，我国开展复垦的矿山企业不足1％，已复垦的土地不到被破坏土地的1％。

　　据环境保护部生态司相关负责人透露，目前，环境保护部正在加紧制订矿山生态环境保护和恢复的有关技术规范和指南。同时，也已经颁布了生态环境监察执法指导技术意见和相关指导大纲，准备在基础技术准备完备和生态监管能力提高的基础上，加大对矿山生态环境保护和恢复的监督管理。

　　资金技术责任怎么落实？
　　资金来源单一，责任人不明晰，技术较为落后

　　矿山环境治理、生态恢复前景广阔，但所需资金量巨大。钱从哪里来，至今仍是相关产业未能起步的直接原因。

　　自2006年起，我国开始逐步建立起“修复保证金制度”，依据新矿山设计年限或已服役矿山的剩余服务年限等因素，确定按矿产品销售收入的一定比例，由矿山企业分年预提矿山环境治理恢复保证金。与此同时，从2010年开始，财政部每年拨付40亿元用于矿山资源环境修复。地方政府配套的财政资金也加大了拨付规模。据统计，“十一五”期间，中央财政共投入资金129亿元，带动地方财政、企业和社会资金投入共500多亿元，矿山地质环境恢复治理率迅速提高。

　　“我国矿山环境治理和生态修复资金筹措的良性运行机制仍然欠缺，专项资金来源单一，涉及矿产资源收费名目多、部门多，部门收费使用方向不明确，专款专用难以落实。”胡振琪说。

　　所谓资金来源单一，主要是指修复保证金目前只针对现役矿山和新矿山征收，历史遗留的矿山不在征收范围内；矿山环境治理与生态恢复中央专项资金资助范围有限，资金总量小，地方配套困难。虽然《矿山地质环境保护规定》提出“谁开发谁保护，谁破坏谁治理，谁投资谁受益”的原则，但企业投资和治理依然意识淡薄。

　　安徽淮北是全国13个重点煤炭基地之一，建市近50年，累计生产原煤8亿吨，但也付出了资源锐减和生态环境恶化的沉重代价。通过多年的努力，淮北市累计治理采煤塌陷区近11万亩，治理投入达20多亿元，新增耕地6万多亩，新增建设用地3万多亩，显著改善了矿区生态环境。

　　“现在首要问题就是资金。”淮北市国土资源局局长刘庆介绍说，到2011年底，淮北市未治理的历史遗留采煤塌陷区超过18万亩，且每年仍以万亩的速度递增。按照《淮北市采煤塌陷区综合治理规划》提出的目标，到2020年，每年治理面积要达到2.5万亩，按每亩投资两万元计算，年治理投资额需要5亿元。治理任务极其艰巨，治理投资缺口巨大。

　　刘庆提出应鼓励社会投资。“投资人的积极性取决于地方政府给予的优惠政策条件，必须让投资人获得适当回报。”他建议，对废弃采石场的治理，投资人对治理工程剥离的矿产资源应拥有处分权，可以免缴有关费用；整理出的土地，投资人可以优先取得土地使用权或得到适当补助。对采煤塌陷地的治理，投资人的收益可以从新增土地政府收入中分成。

　　而除了资金，矿山恢复治理在技术、标准、规划、责任落实等问题上都还存在很多欠缺。在采访中，业内专家表示，一方面，矿山恢复治理技术缺失，另一方面在产矿山还缺乏相关恢复标准；对于已关闭矿山的恢复，缺乏完善规划，导致难以监管和无法进行考核，同时，相关的恢复治理责任机制也没有建立起来；这些导致已经关闭的矿山有很多历史遗留问题，一些在产矿山新增的环境问题越来越多，矿山生态环境日益严峻。

　　目前，在矿山恢复治理中大量应用的稳沉后再治理(即后置式治理)的传统做法落后，相对于塌陷前治理(即前置式治理)，治理效率低，土地利用率低，治理成本高，耕作层难以保护，耕地质量难以保证。而回填式治理方式在很大程度上制约新增土地率提高，尤其在平原地区由于回填土资源匮乏，新增土地率提高更加困难。

　　采访中，一些专家表示，针对制约矿区发展的瓶颈问题，需要探讨采矿复垦一体化战略，井上下协调的战略和差别化政策。应对矿区土地生态问题进行大范围的动态监测诊断和预警。“原来只关注于地面出现塌陷以后的复垦，现在应该考虑井上下协调，除了露天矿要实现采矿复垦一体化，井工矿也要实现采矿复垦一体化。”

　　数字:

　　在近些年损毁的土地中，因采矿造成的土地破坏占了很大比例。据《中国地质环境公报》(2007年度)的数据显示，截至2007年全国矿业开发占用和损坏的土地面积为165.8万公顷，其中尾矿堆放90.9万公顷，露天采矿52.2万公顷，采矿塌陷20.3万公顷。