各城市灰霾天不断增多，控制PM2.5及大气污染防治变得刻不容缓。

全国人大常委会法工委行政法室 黄海华 张晓莹

　　2011年10月以来，北京等地多次出现灰霾天气，社会反响强烈。PM2.5作为灰霾“元凶”，开始进入公众视野，成为社会热点。PM2.5到底是什么？在立法层面又该如何应对呢？

　　1　PM2.5是什么？

　　颗粒物是空气质量监测中经常使用的概念，按大小分为三种:PM100(总悬浮颗粒物)、PM10(可吸入颗粒物)和PM2.5(细颗粒物)。《环境空气质量标准》规定，PM2.5指环境空气中空气动力学当量直径≤2.5微米的颗粒物，也称细颗粒物。2.5微米还不到成人头发丝粗细的1/20，人的肉眼是看不到的。

　　PM2.5来源复杂，从形成过程看，既有直接排放的一次污染，也有某些气体污染物在空气中氧化生成细粒子的二次污染。

　　一次污染主要来自燃烧过程，如煤炭、汽油、秸秆的燃烧和垃圾焚烧等，还有建筑施工等扬尘、工业粉尘、厨房烟气等。引起二次污染的气体污染物主要有:燃煤锅炉排放的氮氧化物和二氧化硫，机动车排放的氮氧化物和挥发性有机物，化工行业、溶剂涂料使用的挥发性有机物等。

　　据有关资料，北京大气中的PM2.5有22％源于机动车尾气排放；17％源于煤炭燃烧，如电厂、锅炉排放；16％源于扬尘；16％源于工业喷涂挥发，如汽车喷漆、家具喷漆；4.5％源于农村养殖、秸秆焚烧；还有24.5％来自北京周边省市。

　　2  社会为什么普遍关注？

　　PM2.5成为社会热点，深层原因是我国总体环境形势严峻，环境污染事件屡屡触动社会的敏感神经，环境污染已成为突出的社会问题。直接原因是PM2.5影响到了群众的身体健康和基本生活，使公众产生普遍担忧。助推因素是环保部门公布的同期空气质量评价结果不能完全反映大气污染的实际状况，与群众直接感受不一致。

　　现阶段PM2.5污染突出，与我国处于快速工业化过程的特定发展阶段相关。经济高增长带来能源高消耗，煤炭年消耗量持续增长，已超30亿吨。机动车保有量快速增长，已超过两亿辆，其中50％左右是汽车。煤炭燃烧和机动车尾气排放总量的增加与PM2.5污染日益突出有着直接联系。

　　PM2.5对光的散射和吸收作用很强，较高浓度的PM2.5会使人看不清物体，觉得大气呈乳白色或灰色，灰霾天由此产生。PM2.5由于粒径小，人的呼吸器官对其起不到过滤、阻拦作用，在三类颗粒物中，对人体健康影响最大。有专家认为，PM2.5进入人体后，直接到达支气管和肺泡，甚至进入血液，其吸附的重金属氧化物等致癌物对人体危害很大(PM2.5也因此被称为可入肺颗粒物)。据称，在欧洲，PM2.5每年导致38.6万人死亡，使欧盟国家人均期望寿命减少8.6个月。

　　群众直观感受与空气质量评价结果不同的主因是，PM2.5以前未被纳入空气质量评价指标体系。随着PM2.5污染的加重，只反映二氧化硫、二氧化氮和PM10污染状况的监测数据必然与空气质量实际状况有不小差距。另外，监测取值方法也会导致一些感觉偏差。

　　2012年，美国驻华使馆的监测数据，比北京市环保局发布的同期数据严重得多，加剧了社会担忧和误解。数据不同的主因是取值方法不同。他们公布的是处于闹市的使馆所在地PM2.5每小时均值，北京采用的是国际上通行的全市PM10等污染物的24小时均值，这也是美国国内使用的方法。美国驻华使馆发言人也表示，整个城市的空气质量是无法通过单一空气监测站的数据得出的，他们公布的数据与北京官方公布的数值没有可比性。

3　《大气污染防治法》应如何应对？

　　2013年1月1日起，京津冀、长三角、珠三角等重点区域以及直辖市和省会城市等共74个城市开始整点滚动直播当地PM2.5监测数据，PM2.5污染防治取得了实质性进展。目前，《大气污染防治法》的修改工作正在进行，《大气污染防治法》修改应当对防治PM2.5有所回应和体现。

　　防治重点应作哪些调整？

　　一是防治重点由传统的二氧化硫转为二氧化硫与氮氧化物并重。氮氧化物是PM2.5形成过程中的重要污染物，要治理PM2.5，就要加强氮氧化物的治理。我国防治氮氧化物经历了规范、取消规范、恢复规范但放松标准、大幅提高标准的螺旋发展过程。《国家环境保护“十二五”规划》明确提出加大氮氧化物减排力度。目前，我国已将火电厂排放浓度限值标准从每立方米450毫克～1100毫克修改为100毫克，而美国与欧盟的这一标准分别为135毫克和200毫克。修改《大气污染防治法》应当将氮氧化物列为防治重点。

　　二是防治工作从防治一次污染向防治一次、二次污染并重转变。相当一部分的PM2.5是由多种污染物在空气中发生化学反应转化生成的。要防治二次污染，就需要改变原来大气污染防治中对污染物各个击破的思路，由注重单个污染物治理向多个污染物的协同治理转变，不仅要求不同污染物分别达标，还要探索多种污染物整体达标的标准。建议这次修改《大气污染防治法》积极探索防治二次污染的有效措施。

　　是一蹴而就还是逐步推进？

　　开展PM2.5治理的国家不多，主要是美、日、澳、加和欧盟等一些发达国家。发展中国家中只有印度、墨西哥等国发布了标准，但也只在个别大城市进行监测。这些国家都是在本世纪初才开始防治的，且多采取了分步实施的策略。

　　如美国于1971年、1987年、1997年分别公布PM100、PM10、PM2.5标准，都是在前一阶段重点污染物基本解决后才实施新标准。PM2.5从研究、发布标准到2000年全面监测，历时20余年。

　　欧盟2005年关于限制PM10的法令生效，2010年发布PM2.5标准，2015年才强制实施。2005年，世界卫生组织在提出年均和日均目标值分别为每立方米10毫克和25毫克的同时，还提供了3个过渡期目标值，其中第一阶段分别为35毫克和75毫克。目前，美国和欧盟PM2.5的限值也都还在世界卫生组织的过渡期目标值阶段。

　　PM2.5长期来一直未被纳入我国环境空气质量标准中，有客观原因。

　　一是监测相对容易做到，但根据我国PM2.5的构成和易感人群特点来确定符合我国的PM2.5浓度限值，却不是短期能完成的。世界卫生组织的指导值就是建立在哈佛大学对美国6个城市研究和美国癌症协会研究基础之上的。

　　二是纳入标准容易，实际控制污染物却较难。在当前PM10等污染尚未得到根本治理、产业结构升级尚未完成的情况下，制定更为严格的PM2.5标准，执行难度确实存在。

　　三是据介绍，如将PM2.5纳入评价体系，空气质量达标的城市预计将从现在的80％下降到20％。这不仅关系到地方政府的环保政绩考核，还会增加地方财政和企业负担，可能影响经济发展速度。

　　目前，国家环境空气监测网逐步建立了496个国家环境空气监测网监测点位，监测并实时发布细颗粒物(PM2.5)等6项基本项目的监测数据信息。《环境空气质量标准》提出每立方米75毫克的年均目标值，并于2016年全面强制实行。这些“稳中求进”的部署安排较为稳妥。

　　从长远来看，PM2.5应当有明确标准并严格实施，但我们也要看到，PM2.5污染防治不可能一蹴而就，在现行情况下还不具备全面强制实施的条件。此次《大气污染防治法》修改应当体现目标明确、立足实际、量力而行、逐步推进原则，充分发挥法律的引导功能，提出明确指引，树立正确导向，提供切实保障，在现有条件下积极推进PM2.5污染防治工作。

　　需要完善哪些管理措施？

　　一是建立区域联防联控机制。PM2.5在空气中停留时间长，还可远距离传播，是一种典型的区域性污染物，目前污染也呈现出了区域化趋势，集中在京津冀、长三角、珠三角、辽宁中部、山东半岛、武汉及其周边、长株潭、成渝、台湾海峡西岸等区域。考虑到有效防治PM2.5污染的要求，同时联防联控机制已有实践基础和政策指导，此次修改《大气污染防治法》应当确立区域大气污染联防联控机制，并将PM2.5纳入。

　　二是进一步规定总量控制制度。近年来，在多种传统污染物排放量持续下降的同时，氮氧化物排放量却增长明显。《国家环境保护“十二五”规划》已将氮氧化物排放总量列入减排目标，要求2015年比2010年削减10％。《大气污染防治法》主要对二氧化硫规定了总量控制制度，结合防治PM2.5污染的迫切要求，建议在修改时明确将氮氧化物纳入。

　　三是进一步完善机动车尾气污染的管理措施。机动车尾气排放是产生PM2.5的主要源头，庞大的机动车保有量和拥堵导致的低速行驶，致使PM2.5污染居高不下。《大气污染防治法》对机动车尾气污染规定的管理措施较为简单，对油品和清洁能源机动车也只作了引导性规定，这些规定已难以适应控制PM2.5的需要。建议从新生产机动车生产一致性检查、机动车检测与环保标志、机动车因环保不达标强制召回、车用燃料标准等环节研究具体管理措施，在污染防治与公民机动车使用权之间找到平衡点。

　　实际上，要想减少PM2.5污染，就得少烧煤、少开车、少修建，倡导低碳生活、绿色出行、绿色消费等生活方式，这需要全社会的参与和努力。建议加强大气污染防治中的公众参与力度，形成社会互动机制，加强宣传和信息公开，疏导社会情绪，提升群众的环境意识。