中国环境报记者 刘晓星

　　■编者按

　　在我国传统的环保政策制定和项目决策中，主要是以有关政府部门和科研机构参与为主。但就现在的情况来看，环保相关政策的制定和项目决策正日益引起公众重视。诸如此前的“圆明园防渗膜事件”、“北京六里屯建垃圾焚烧电厂事件”、“厦门海沧PX项目事件”等，在这些标志性事件中，来自社会各阶层、身份各异的普通群众及政府官员、人大代表、政协委员，各自代表着不同的利益诉求群体主动投身其中，极大地影响和制衡着政府的决策。随着环境意识不断提高，公众参与意愿日益强烈。保护好公众的参与热情，让决策更科学，利益更平衡，已成为决策者无法回避的现实问题。

　　名词解释：何谓共识会议？

　　共识会议就是针对涉及到社会利益关系并存在争议的专业技术问题，由公众代表组成团体向专家提出疑问，通过双方的交流和讨论，形成共识，公众意见作为决策考虑因素。然后召开记者会，把最终意见公开发表的会议形式。

　　公众缘何一再投反对票？

　　公众究竟能够在多大程度上参与科学决策，在很大程度上，取决于国家整体的社会形态。在现实层面，公众已经表现出了很强的参与科学决策的要求

　　在近些年所发生的诸如圆明园防渗膜事件、六里屯建垃圾焚烧电厂事件、西部水利大开发争论、怒江大开发的争论、厦门PX事件等一系列重大环保事件中，公众以不同方式表达着自已的声音。

　　“近几年来，公众参与环保科学决策事件从另一个方面表明，我国目前正在经历着难以察觉的，但却是重大的变革。”一些专家在接受本报记者采访时表示，这一变革将导致整个社会观念和社会管理形式改变。这一改变是从环保、从科学和公众之间关系的改变开始的。

　　无论是圆明园防渗膜事件还是六里屯建垃圾焚烧电厂事件；无论是番禺垃圾焚烧项目还是厦门PX事件，最后的结果都是公众采取“不得以”的方式争取到了发表意见、参与决策的权利。这些项目在遭遇到公众的强大舆论压力以后都被迫停止，重新讨论迁址的问题，这是政府职能部门对于之前决策的一种否定。那么，这些事件本身能充分说明公民环境素养提高了吗？

　　“工程项目建设因为环境问题一再因公众反对而停建或迁址，肯定不是一种正常的状态。”清华大学科学技术与社会研究所教授刘兵提出自己的观点。时下，许多人开始意识到环境问题对于人类健康和社会经济生活的重要影响。项目决策因为环境问题一再遭遇反对，反映公众对于自身生存环境的高度关注。在这种情况下，信息不公开，且缺少正常的沟通渠道，造成公众的环境诉求得不到充分的表达，就会出现以上情况。

　　那么，公众应该拥有哪些权利？刘兵认为，公民有权利对那些影响他们自身利益的相关决策表达自己的看法，以适当的形式反映到这些政策的制定过程之中。公众参与可以使政策的制定变得更加透明，政府对公众的意愿更加了解和重视，并予以更多反馈，有利于政府决策更有针对性、更合理。

　　公众参与项目决策常常遭到的质疑就是在具体的技术领域，比如怒江建坝，比如垃圾焚烧发电，公众如果不具备专业知识，就没有能力参与决策，如果没有能力，就算有权利，也不知该如何表达。

　　“今天，我们对科学本身的看法已经发生了转变，科学不再是凌驾于其他知识之上的绝对知识了，而世世代代生存在本地的老百姓被赋予了更多的话语权，公众可以凭借自己不同于科学知识的地方性知识参与当地重大事务的决策，这其中就包括环境问题。”刘兵说。公众对于环保事业参与与否、参与的程度，直接体现一个国家国民的环境意识、生态文明的发展程度。

　　公民的科学素养水平低毫无疑问会影响他们参与决策的能力。但是，公众科学素养水平相对较低并不一定意味着所有的人都没有参与决策的能力。我国是一个经济发展十分不平衡的国家，在一些发达地区，公众参与项目决策的能力已经达到一定的水平。

　　然而，公众究竟能够在多大程度上参与科学决策，在很大程度上，取决于国家整体的社会形态。在现实层面，公众已经表现出了很强的参与科学决策的要求，这在“圆明园”事件和“怒江建坝”等事件中都已经充分表现出来。

政府如何有效平衡民意？

　　在应用科学技术解决一些实际问题时，需要综合考虑本地的特殊情况，考虑到当地广大公众的利益与愿望，才能使问题得到更好解决

　　项目一再停建或迁址，是迫于公众的压力时不得已的措施？还是确实意识到开始时的错误决策？我们的决策怎样才能更加合理、科学，而不再是拍脑袋定项目，或导致问题只能依靠“偶然因素”来发现或纠正？

　　“现在一些地方领导将项目一味看成政绩，而不顾及百姓的利益。如果不真正吸收公众的意见，那么政府不得不付出很大的代价。”刘兵强调说，决策遭遇公众反对，地方政府“官本位”的思想严重，说明前期公众参与工作做得并不充分，调查民情没有充分做到。

　　“事实上，任何事件没有绝对接受或不接受，在充分沟通的基础上，任何问题都可以找到双方都能接受的解决方式和途径。”刘兵说。

　　不难理解，一个真正负责任的地方政府，不仅做事要有系统规划、有成本效益意识、有责任观念和明确的问责机制，还应透明行政，主动建立、疏通与公众联系的渠道，自觉自愿地接受公众监督，让公开透明成为常态。这样才能有效地避免做错事、做蠢事；即使出现了一些失误，往往也能及时地得到提醒并加以纠正，最低限度地减少损失。

　　如何使决策能平衡各方面的利益诉求？政府如何在利益冲突的情况下做决定？刘兵认为，最重要的一点是政府是否站在公众的立场看问题。目前，公众的诉求越来越多元化，那么就要求地方政府在项目决策时充分考虑到利益的多元化问题，要顾及到大多数的利益，倾听公众的意见，兼顾大多数人的利益。同时，政府也必须也认识到一个问题，不同人的角色位置会有不同的利益诉求，少数人的意愿同样具有代表性，有道理的决策未必只有一个。

　　如何看待专家在决策过程中的作用？传统科技政策及项目决策因为其高度的专业性，往往由以这一领域的专家为中心组成的精英集团来控制。科学技术的应用单靠科学知识远远不够，还需要结合其他“本土性知识”。科学技术越来越多地为解决实际政策问题提供依据，如一些环境污染治理等。这些问题常常与地方的条件以及社会、经济等因素联系在一起，因此，科学技术用于解决一些具体的水、气、声、渣等实际污染问题时，需要结合应用的条件才能得出正确的答案。

　　刘兵认为，在应用科学技术解决一些实际问题时，尤其是一些涉及到人民生活、地区发展等方面的综合问题时，需要综合考虑本地的特殊情况，考虑到当地广大公众的利益与愿望，才能使问题得到更好解决。

    公众怎样参与项目决策？

    为照顾公众利益，可采取专家论证、座谈会、书面陈述、共同协商等多种公众参与形式，给他们提供充分表达意愿的机会和途径，维护其环境权益

　　引起广泛关注的圆明园防渗工程，它所涉及到的就不仅仅是铺膜、防渗这类专业知识。防渗工程从叫停到听证、环评、评审直至决策的全过程，原国家环保总局都依法向社会公开，希望能借此推进环境决策民主化的进程。

　　在这样一个公正的平台上，公众的各种意见得以广泛而深入地交流。通过这样一种公开的形式，政府的执政行为也能随时接受公众与舆论的监督，无疑有利于提高科学决策、民主决策和依法决策水平。

　　刘兵介绍说，从国内看，如果我们把圆明园听证会和国际上发展的共识会议做个比较的话，就会发现两者之间其实是有很多的相似之处的。尽管它不成熟，但是，毕竟这是一个很有中国特色的可接受的模式。

　　所谓共识会议，就是针对涉及社会利益关系并存在争议的专业技术问题，公众代表参与决策，公众意见作为决策考虑因素的一种会议形式。

　　共识会议有这样几个要素:第一是有争议的问题；第二，双方共同讨论；第三，将公众一方的意见纳入决策过程；第四，所有的意见要通过媒体对外公布。共识会议在国际上谈得特别多，这不是一个完全科学上的问题，很多问题都会采用共识会议来解决，实际上是通过与科学家或者政府的交流，把公众意见最终作为决策要素进行考虑。共识会议的模式里有一个要点，不仅仅倾听专家意见，更要充分倾听来自公众、非专业人士的意见。

　　位于广东省广州市的黄沙水产交易市场是华南地区最大的水产品综合市场，对市场附近居民的生活有着不小影响。由于市场不断发展，业务量逐年扩大，现有的市场规模已难以满足经营需要，因此有关单位拟对市场进行扩建，打算将黄沙市场发展成为国内最大的水产品交易市场。

　　如此大的举措无疑会对周边群众的生活带来更大影响。原国家环保总局在对这一项目进行环境影响评价的过程中积极贯彻公众参与原则，召开了公众座谈会，邀请了当地公众代表参与评估。

　　在座谈会上，承担市场扩建项目环境影响评价报告书编制工作的原国家环保总局华南环境科学研究所，向公众介绍了市场扩建后可能会产生的污染，并提出了解决方案。公众代表听取环境影响报告后积极发言，阐述了市场周边居民对市场环境质量的要求，他们的意见对于完善环评报告起到了非常重要的作用。原国家环保总局通过倾听代表的意见，综合考虑环境影响评价报告，最终做出科学合理的决定。

　　公众参与是环境影响评价的重要组成部分，在《建设项目环境管理条例》中有具体的规定。由于我国环评中的公众参与制度尚不够健全和完善，有关公众参与的规定效力层次偏低，即使是听取当地居民的意见，也缺乏具体明确的实体、程序规定来确保其得以有效吸收，充分采纳或借鉴。因此，国家有必要进一步明确公众在环境影响评价活动中的法律地位，同时明确公众行使知情权、批评权、建议权等权利的具体途径。

　　在环境规划中实施公众参与，可以让公众充分了解规划的具体内容，切实维护公众的环境知情权；可以发现由规划引起的重大问题并协助政府加以解决；可以增强规划措施的可行性，保证规划得以顺利实施，真正发挥公众参与的作用。

　　专家强调，由于环境标准是以科学技术为基础的技术性法律规范，其技术性特点使一般公众难以参与标准的制订过程。为此在规定公众参与程序时，应当既保障国家环境保护行政主管部门及其他机关能较快地制订环境标准，又适当照顾公众利益，采取专家论证、座谈会、书面陈述、共同协商等多种公众参与形式，给他们提供表达其意愿的机会和途径，维护其环境权益。