编者按

　　环境执法督查是环境管理的重要组成部分，是环保部门维护群众环境权益、践行科学发展观的重要保障和体现。环境保护部华北督查中心在深入剖析环境执法工作存在主要矛盾和问题的基础上，借鉴消防、安监、盐业等部门的相关经验，经与华北六省(市、区)环境执法监察机构协调，在华北地区全面推行了探索性的防范性环境执法督查工作。本报今日刊发文章，探讨新形势下防范性环境执法督查工作，以飨读者。

　　防范性执法工作理念正逐渐成为行政执法领域一个普遍共识，也是解决目前行政执法困境的重要手段。

　　在环境管理领域，“突出预防性，推进执法关口前移”的理念由来已久。我国环境保护三原则的第一条就是“预防为主”，环境影响评价、环保“三同时”、环境准入、环境风险源管理等制度都体现了预防性原则。环境监察部门在执法过程中也一直秉承这一原则。环境保护部领导多次强调环境执法监察工作要突出预防性，要尽快实现末端监管向全过程监管、事后处罚向源头治理的转变。

　　华北督查中心始终致力于环境执法督查工作的创新，围绕预防性环境管理的思路开展了多项探索和尝试，为提出防范性环境执法督查理念奠定了实践基础。

　　环境执法督查面临压力和瓶颈
　　■阅读提示
　　当前环境执法督查工作面临的压力和瓶颈主要有:执法理念滞后，执法方式单一，执法机制不完善，执法能力不足。

　　随着环境保护日益进入经济、社会发展的主战场，党和国家及人民群众对环保工作的要求不断提高，环境执法工作面临的压力也越来越大。我们必须保持清醒头脑，看到当前环境执法督查工作面临的压力和瓶颈:

　　执法理念滞后。一些地方环境监察部门“重处罚、轻监管”的观念没有根本改变，对违法问题往往一罚了之，没有从根本上解决问题；日常监管缺乏主动发现问题的积极性、可能发生污染行为的预见性和应对污染事故的防范性，存在“坐等办案”的现象，“污染发生—媒体曝光—环保问责”的怪圈没有摆脱。

　　执法方式单一。目前环境执法部门对违法问题的处理主要是通过责令改正、处以罚款等行政命令或行政处罚的手段，缺少经济制裁、舆论曝光、追究责任等综合手段的运用，执法方式较为单一，效果不尽如人意。

　　执法机制不完善。目前，环保工作涉及现场检查的任务往往由环境监察部门一肩独挑，就执法论执法的现象在一定范围内普遍存在。一方面造成环境执法部门任务繁重、不堪重负，同时也导致执法结果不出环境监察机构门，现场发现情况难以为环境管理机构提供参考。造成环保各部门之间信息沟通不畅通，不利于环境保护工作资源共享、整体进步。

　　执法能力不足。一是机构设置不合理，多数市县级环境监察机构目前还是事业单位，与从事的行政执法工作不匹配。二是环境监察人员能力参差不齐，人员素质与执法新要求存在差距，业务不熟悉的人员仍占较大比重。三是执法装备水平发展不平衡，装备水平呈倒金字塔结构，信息化水平低的问题日益凸显。

　　因此，要突破目前环境执法困局，破解监察瓶颈，迫切需要树立改革创新的意识。通过转变传统观念、改变执法模式、创新体制机制、提高能力素质来实现。

　　防范性环境执法督查的重要意义
　　■阅读提示
　　防范性环境执法督查是适应我国环境管理战略转型的客观要求；是实现关口前移、全过程监管的重大举措；是提高执法效能的必然选择；是提升环境执法监察机构地位的有效途径。

　　从我国行政法学的执法原则来看，执法无外乎防范性执法和补救性执法两类。

　　防范性执法即对行政违法行为的事先预防，是指为了积极防范各种尚未发生的违法行为，并力求使其不发生，所采取的各种必要方式和措施。强调执法的事先性。通过执法人员事先积极、主动地进行执法监督与检查来达到教育与威慑目的。最大可能地减少甚至杜绝违法行为存在，保障法律法规的顺利实施与实现。

　　所谓补救性执法，是指对已发生的违法行为所采取的事后行政补救措施。主要包括行政法规定的各种处罚、惩戒方式，是对已发生违法事实进行的处置。虽然也可以达到惩罚违法者、警示效尤者的目的，但是对消除违法行为带来的负面影响作用甚微。

　　整体看来，实行预防为主的执法方式更有利于法律、法规的顺利实施与实现。加大行政执法的事先监督与管理力度，能够最大可能地防范与杜绝违法行为，将违法行为对社会、公众和环境的危害降至最低。这是符合行政法宗旨与行政执法原则的执法方式。

　　在环境执法领域，防范性环境执法督查是将执法关口前移，源头监管，变被动监管为主动防范的过程。要求环境执法监察机关在对辖区环境状况准确了解的基础上，加强风险防范，划定监管“靶区”，找准监管重点，充分发挥主观能动性，及时发现环境违法问题苗头，采取处罚、督办、提示、建议等，把违法问题解决在萌芽状态，从而增强环境监管效能。

　　在探索环保新道路的形势下，开展防范性环境执法督查工作有十分重要的理论和现实意义。

　　防范性环境执法督查是适应我国环境管理战略转型的客观要求。目前，环境保护正处于转型发展的关键时期。新形势下环境执法监察工作被赋予了新的历史任务。环境执法工作者应进一步转变执法理念，创新执法方式，适应形势发展需要。开展防范性环境执法督查，正是顺应了这种需要。

　　防范性环境执法督查是实现关口前移、全过程监管的重大举措。传统的环境执法监管往往过于注重事后处罚，忽略了源头治理和全过程监管，致使治标不治本，污染问题层出不穷，得不到有效遏制。开展防范性环境执法督查，就是将执法关口前移，强化源头监管，开展风险防范，实现末端监管向全过程管理转变，把违法问题解决在萌芽状态。

　　防范性环境执法督查是提高执法效能的必然选择。随着群众对环境质量需求层次的不断变化，环境监管范围日益扩大，环境执法工作难度和强度在大幅增加。而执法人员少、工作任务重、监管能力不足在短期内难以根本解决。如何提高执法效能，是现阶段环境执法工作的重点和难点。通过开展对辖区环境状况调查，搞好环境风险评估，科学划定监管“靶区”，合理分配执法资源，推动执法方式由粗放型向精细化、科学化改进，提高环境执法效能，是破解环境执法督查难点和瓶颈的有效途径。

　　防范性环境执法督查是提升环境执法监察机构地位的有效途径。目前，环境监察执法机构任务繁重，现场执行端工作较多，参与宏观管理较少，不利于执法地位和职能的提高。通过开展防范性环境执法督查，可以拓展执法工作的监管面，强化执法督查对环境宏观管理的反馈、建议等作用；同时增强环境监察机构与污防、总量、环评、生态、规划等部门的联系，形成各部门齐抓共管的大执法模式，促进执法监察机构地位和职能的提升。

　防范性环境执法督查新实践
　　■阅读提示
　　应转变观念，树立新型执法理念。摸清底数，选准监管“靶区”。突出重点，搞好统筹兼顾。科技支撑，提高监管水平。广泛参与，形成监管合力。完善机制，构建防范体系。

　　“执法督查，重在防范。”如何做好防范性环境执法督查工作，应从以下6方面着手。

　　(一)转变观念，树立新型执法理念。做好防范性环境执法督查工作，首要的是在理念上实现“四个转变”:

　　一是转变重事后处罚、轻事前防范的观念，树立风险防范、源头治理、全过程监管的理念。增强执法监察工作的预见性、防范性和主动性，把违法问题解决在萌芽之中，把事故隐患降到最低。

　　二是转变环境执法部门“单打独斗”的观念，推行大执法和综合的理念。加强环境监察部门和环境宏观管理部门的沟通协调，强化执法工作对环境管理的反馈、建议作用。努力构建各部门齐抓共管、环境监察部门综合协调的大执法模式。

　　三是转变重处罚、轻监管的观念，树立“服务型执法”与“惩戒型执法”并重的理念。通过加强教育和引导，让企业深入了解自身环境权利和义务，增强自主守法的自觉性。对企业区分对待，对非主观违法的企业应通过加强教育或进行轻微警示的方式，帮助其提早解决问题；对于长期恶意违法的企业，应严肃处理，视情节给予高限处罚。

　　四是转变偏重大型企业、忽视中小型企业和小企业聚集区监管的理念，树立统筹兼顾思想。加大对环境隐患较高的小型企业或聚集区的监管力度，适当增加这些区域和企业的监管频次，防止出现顾此失彼、监管盲区等问题。

　　(二)摸清底数，选准监管“靶区”。防范性环境监察的关键就是“监管靶区”概念的提出。只有科学划定靶区，才能有的放矢，合理分配监管资源，提高监管效能。华北地区有62个省级监管靶区，其中17个靶区囊括了整个旗县，针对性不强；部分传统污染重灾区和跨流域地区没有划定到省级靶区内，需要在下一步工作中改进。

　　选准靶区的前提是对辖区内环境基础信息和污染源分布情况深入细致了解。要详细掌握辖区内污染源数量和分布情况、重金属排放企业情况等，借助科学的分析方法，开展环境风险评估。以易发、多发污染问题区域为重点，突出饮用水水源保护、重金属污染防治和跨省界污染防范，筛选出重点监管靶区，作为一定时期内环境执法监管的重点和方向。

　　(三)突出重点，搞好统筹兼顾。一是找准靶区内最迫切、风险最高的问题，对重点监管企业加大执法力度，加大检查频次，通过开展专项执法行动或日常检查加以解决。二是对发现的问题要提早介入、查得清楚、处理到位，确保每一次执法检查的成效。三是对未划入监管靶区的区域和企业，尤其是环境管理水平较高的大型企业，要根据具体情况制定相应的执法监管计划。

　　(四)科技支撑，提高监管水平。应注重科技手段在环境信息管理、流域和区域污染源监管、污染源实时监管以及提高现场执法效率等方面的应用。有条件的地区应建立企业环境管理数据库系统，实现电子化的“一企一档”，实现对企业的全过程管理。要借助环境卫星、飞机航拍等手段，及时掌握辖区内污染源变化情况，降低违法新建项目、违规试生产等行为的发生概率。提高自动监控系统、视频监控系统和环境监控平台等技术的应用范围。借助暗管探测仪、便携式污染物检测设备，提高现场执法效率。

　　(五)广泛参与，形成监管合力。在严格行政执法的基础上，要探索部门监管职责到位、企业主体责任明确、社会监督充分的“三元一体”执法模式，形成监管合力。环境执法监察部门要通过严格执法对违法行为保持高压态势，通过轻微警示、教育引导等方式，提高企业自觉守法意识和环境管理水平；通过推进企业环境监督员制度和环境情况通报制度，强化企业环保主体责任，做好与环保部门的沟通交流。推进信息公开，及时发布监管靶区划定情况、违法问题查处情况以及企业整改情况，保障群众的环境知情权。主动加强与社会公众、环保团体的沟通交流，延伸社会监督触角，形成对污染企业强大的监管合力。

　　(六)完善机制，构建防范体系。好的机制是确保工作取得成功的重要基石。2012年，华北督查中心防范性环境执法督查工作的重点是搞好上层设计，探索建立由监察机制、督查机制、协调机制、评价机制和监督机制5部分构成的防范性环境执法督查工作体系。

　　监察机制是指由地方环境监察部门根据辖区特点科学划定靶区，制定监管计划，依法开展监察执法工作；上一级环保部门定期或随机对下级环保部门防范性环境监察工作进行稽查，重点检查对违法企业的处理情况、群众反映强烈问题的解决情况等。

　　督查机制是指由华北督查中心根据各地工作开展情况和区域特点，有针对性地对各地进行抽查，并对防范性环境督查工作及时总结。

　　协调机制是指上下级环保部门之间做好沟通交流，及时通报防范性执法督查工作开展情况；涉及跨界靶区的环保部门应主动与上下游地区沟通，防范可能发生的跨界污染事故；环保厅(局)各部门之间要做好信息共享，共同推进执法督查工作。

　　评价机制是指以靶区划定、企业自主守法意识、环境管理水平和群众满意度等方面作为评价指标，综合评定辖区内防范性环境督查工作取得的成效，评价结果以一定形式在辖区内公布。

　　监督机制是指环保部门应通过报纸、网络、电视等途径，对辖区内靶区防范性环境督查情况进行舆论公开，让群众了解情况，参与监督。

　　作者单位:环境保护部华北环境保护督查中心