公众参与在环境影响评价中不可或缺，听证会是公众参与环境影响评价的一个重要形式。美国是最早在法律上建立环境影响评价听证制度的国家，1946年的《联邦行政程序法》是听证制度最主要的渊源。2002年，中国颁布《环境影响评价法》，第一次在环境法律中规定了环境影响评价制度；2004年颁布的《环境保护行政许可证暂行办法》又对环境领域的环境影响评价听证制度做了集中规定。2005年，圆明园听证会为我国公众参与环境保护奠定了基础。

　　及时、准确地向公众传递项目环评的相关资料信息，是公众及时准确掌握听证有关情况、顺利参与听证会、有效听证的前提。2006年原国家环保总局发布《环境影响评价公众参与暂行办法》，对环境影响评价的信息公开作出了具体的要求，随后颁布的《环境信息公开办法(试行)》也对此提出了要求。我们发现，环境影响评价听证会信息公开已经有所进展，但仍处于初级阶段。

　　首先，环境影响评价听证会信息的发布没有统一的渠道，且没有统一的通告渠道，因此公众很难及时获知听证会的时间、地点、如何参与等信息，因而很难为参与听证做好准备，令公众的参与增加了难度。

　　其次，环境影响评价听证会重要的资料如环评报告难以获得。按法律规定环境影响评价报告应公开简本，且不说环评简本对于参加听证会是否足够，在日常工作中，即便是简本也没有得到充分的公开，有的项目的环评公示仅仅为半页纸，对于环评的核心信息如环境因素却只字不提。

　　根据美国自然资源保护委员会和公众环境研究中心2011年发布的《环境信息公开三年盘点——2011年PITI评价结果》，113个环保重点城市“建设项目环境影响评价文件受理情况和建设项目竣工环境保护验收结果”的平均得分不足2.6分(满分8分)，仅仅有24个城市得分在4分或4分以上，多达19个城市在此项没有得分。信息的系统性和完整性需要极大的提升。

　　第三，环境影响评价听证会信息的发布不及时。按照《环境影响评价公众参与暂行办法》，“应当在举行听证会的10日前，在这一建设项目可能影响范围内的公共媒体或者采用其他公众可知悉的方式，公告听证会的时间、地点、听证事项和报名办法。”10天的时间已经很短，很多听证会信息发布的时间更短，这对于参加专业听证会的公众而言，很难做好准备。香港公共事业价格调整听证会的材料，往往在半年甚至更早的时间就通知社会，以便公众为参与听证会做好准备。

　　由此，我们建议举行环境影响评价听证会需做好如下工作:确定环境影响评价听证会信息发布统一渠道。选择主流媒体、地方媒体和社交媒体相结合的方式向社会发布听证会的内容，详细公布环境影响评价听证会所需资料，如环境影响评价报告；环境影响评价听证会信息应及时发布；听证会内容的公布时间最好在听证会召开3个月前公布。

找准定位好参与
常成

　　环境决策当中，最典型的莫过于环境影响评价；而公众参与的形式，最被公众所期待的莫过于听证会。作为关注环境公共事务的环境组织，究竟如何参与到这类典型的环境决策之中呢？根据自身组织的特色找准定位非常重要。

常成 自然之友

　　在传统的公众参与框架下，发言权与利益相关性是紧密相连的，在维基百科的解释中，将公众参与描述为“协调那些潜在可能受到影响的人以及感兴趣的人参与决策”，而国际公众参与协会的核心原则的第一条，也有这样的描述，“公众参与的基础信条，就是所有被决策影响到的人，都有权利参与到决策的过程之中。”在这种基础下，对于民间环保组织而言，弄清楚自己的定位和立场，不单单是如何更好地发挥作用的问题，而是强调自身参与的合法性与必要性的问题。

　　中国的民间环保组织起步较晚，发展至今仍处于比较初级的阶段，往往是一个小小的组织承载着过多的社会期待，因此定位常常会不清晰，尝试同时扮演多种社会功能。这一点在参与环境决策时，就会因为自身角色模糊，而带来参与目标的不明确和参与效果的难以衡量。

　　笔者认为民间环保组织在参与环境公共决策的过程中，应当考虑自身性质和定位，确认自己将发挥以下几种参与功能中的哪些:

　　一、利益代表

　　民间环保组织当中，有一些是由地方的环保爱好者建立起来的，或者由当地对某些环保问题长期关注的潜在受影响群众建立起来的。比如在固体废弃物处理领域，广州的网友“巴索风云”本身就是受影响群众之一，他随后建立起来的民间环保组织，在一定程度上就代表了这个地方社区群众对于垃圾焚烧决策的群体意见，那么这样的组织就可以充当当地群众利益代表的角色，而且这样的参与角色也是最经典、最传统的公众参与形式，应当得到认可。

　　二、专业咨询

　　现在建立起来的民间环保组织，有不少是以钻研一个或几个环境专题为己任的“民间智库”。目前有越来越多的以社会组织为身份的智库正在成长起来。环境智库型的环保组织，在试图参与环境决策的过程中，重要的是对议题专业性的熟悉和业务能力的体现，正是有了这样的能力做基础，决策部门才会有向其寻求智力支援的意愿。

　　三、中立监督

　　此外，很多民间环保组织与具体的项目利益并没有直接关联，他们或者是在当地有一定群众影响力和社会动员力的组织，或者是关注过与决策议题有关的环境项目。这样的民间环保组织，虽然知识水平不及专业智库，但可以识别造假和走过场；虽然代表性达不到利益代表的要求，但是有一定的社会公信力和影响力，因此也具有见证和监督的作用。这一类角色，类似于观察员和媒体的角色，但是需要赋予民间环保组织以提问和发言的机会，才能保证这种见证是真实和有效的。

　　四、价值倡导

　　最后一种，可能是许多民间环保组织真正需要参与环境决策的核心目标所在，也就是倡导其坚持的环保价值观，尽量将其融入政策和项目决定的过程中去。比如说，关注生物多样性保护的组织，可能在水坝建设和水电开发方面达不到专业咨询的水准，但是他们代表了一种社会价值的主张，那就是经济开发不应以牺牲生物多样性为代价，或者要以最小程度伤害生物多样性的方式来进行。

　　价值单一化的决策过程，由于不能很好地听取和回应复杂的社会呼声和价值倡导，就存在着激化价值冲突和社会不认同的可能。

　　与利益认同一样，价值认同、理念认同是获得公众支持项目建设的重要前提，因此，社会组织在这个阶段的真实表达和价值倡导，恰是促成价值整合在制度化框架下发挥作用的重要途径。

程序正义第一位
黄小山

　　听证会是法治社会的一种游戏规则，中国目前还缺少充分发挥听证制度的基础和土壤。

黄小山 民间环保人士

　法治社会由法制和国民的法律意识所构成。法制是由立法、司法整个系统所建造起来的一种法律制度，从这个意义上，中国的立法是做得比较好的，与美国相比都不逊色。美国的宪法才不到5000字，而中国的宪法远不止这个字数；我国法律基本上没有大的空白，美国有的法，中国基本上都有。但是，较之于法治传统悠久的国家，我们的法制特点是偏重于实体法。
　　当法律过于偏重于内容时，公众在行使权力的过程中，就会发现没有渠道。这就是实体法和程序法的区别。我们说，程序正义是第一位的，首先要赋予我们足够的渠道，我们才能享受到实体法赋予的权利。如果没有渠道，那就是看不见，摸着不着的东西。现在，我们的法律像一颗高高在上的大苹果树，当你想摘的时候，却发现没有梯子或其他工具，能让你吃到嘴里。听证会是一个侧重于程序正义的制度，这正是我们国家所缺乏的，亟待加强的。

　　另外，国民的法律意识也是一个重要因素，我认为，我们的国民从整体上讲是严重缺乏法律意识的。这种法律意识不是一朝一夕，甚至宣传所能具有的。这种法律意识第一是契约精神，这是法治社会中最基本的东西，契约必须遵守；第二是一种自我权利的意识，同时应具备承担相应法律责任的意识。权利永远不是绝对的，你的权利边界，就是别人的权利。所以任何权利都是有限制的，我对国民的期望并不高，只要能做到有话好好说，就足够了，但是这一最基本的门槛我们都达不到，这一点可以从微博上去印证。

　　听证会是对政府的一种要求，对我们法治系统制度的要求，同时，也是公众行使程序正义和实体权利的要求。我认为，当下，这几个主体都不具备这种素质。

　　听证会需要政府做什么，第一个需求就是信息公开，比如说，你要搞个垃圾焚烧厂，公众需要政府把投资多少、处理垃圾量是多少、烟气排放情况以及监督机制和应急预案等必要信息详细公开。听证会类似法院开庭，原告被告在法律平等状态下进行辩论，其实，这是设计听证会的初衷。我们现在不管谁是原告，谁是被告，我们的控辩双方，利益相关人与政府之间，无法做到地位平等。首先，听证信息是不对称、不平等的。其次，听证会在行政方面，没有详细的规则，势必造成双方主体的不对称、不平等。而且我们没有一些配套的制度，程序正义需要有配套的制度，国家要在法律的层面上，制定一系列与听证制度相配套的制度。

　　具体到环评听证会，我们应根据已成型的几项大的制度去讨论，比如垃圾焚烧厂，听证会首先要有对环境风险项目的评估机制，就是对必要性、迫切性进行讨论；其次是补偿机制，不能因为大多数人的利益，而牺牲少部分人的利益，对这部分的利益相关方必须有补偿机制。目前，我国的环评听证制度还没有把补偿作为听证的议题；第三是监督问题，必须基于实实在在的程序正义，让老百姓对政府决策进行有效监督，比如成立专门的委员会对决策进行监督。在这些基本要求不能满足的条件下，开听证会是没有意义的，只能是抚慰人心，乃至变成一种与老百姓进行感情交流的形式。

被动应对不可取
向春

　　听证会由项目地公众、行业专家、环保团体、政府部门、媒体、业主、环评单位等多方参与，提出的问题和意见集中并多元化，将对拟建项目的问题和潜在环境影响作最为完整的梳理和最全面的建议。

　　然而，自《环境影响评价公众参与暂行办法》于2006年实施以来，听证会却是环评公众参与采取最少的形式。

　　听证会是环境影响评价公众参与形式的一种，还有调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会等形式。公众意见调查主要是填写调查表格的形式，对象为项目附近公众，因填写内容被约束，公众被动参与；咨询专家意见，为咨询的方式，问题由项目业主和环评单位提出，专家被动回应；座谈会是相对松散的会议形式，主要为听取意见，参与人来源单一；论证会主要为专业人士参与，来源单一；听证会是各种形式中最为多元且结果具有法律效力的公众参与形式。由此看来，听证会是所有公众参与形式中最有作用力的形式。

　　按照《办法》规定，组织召开听证会的可以是项目业主、环评单位，也可以是环保审批部门。由于项目业主与环评单位的关系，环保部门与地方发展的关系，不管是项目业主和环评单位，还是环保部门，都不愿意和不主动使用听证会听取公众意见。

　　项目业主与环评单位的合同买卖关系是阻碍环评阶段采取听证会形式的重要原因。项目业主委托环评单位开展项目环境影响评价，是一种合同买卖关系，即业主单位付钱，环评单位开展工作，签订合同预付定金，项目通过后支付尾款。基于利益的关系，双方都必须采取时间短、风险小的方式，由于环评公众参与是法定环节，那自然会选择法定环节中风险最小，影响最小，可控性最强的方式，即填写调查表，此项工作对于项目业主和环评单位来说，是程序性工作，而非评估性工作，做完即了。

　　环保部门与地方发展的关系是影响审批阶段召开听证会的重要因素。往往投资大、环境影响大的项目都是地方政府重点引进和关照的项目，因为环评是法定的前置环节，环保部门在自由裁量里面自然选择风险最小，影响最小，可控性最强的方式，规避参与范围广、影响大、可控性不强的听证会形式。

　　重庆两江志愿服务发展中心于2011年开展环评监审工作，主要对环境影响评价报告书编制阶段的程序完整性、技术合理性、公众参与等内容进行调查，了解存在的问题，督促业主单位和环评单位进行改正和完善。两江志愿服务发展中心曾针对重庆大部分环评公司的环评问题提出过意见，环评公司首先的回应是，他们做了多年环评，但是从来都没有接到过电话、邮件或者其他方式的问询。两江志愿服务发展中心也曾就公众参与形式咨询过环评行业的从业人员，回应是仅用调查表，自己从未召开过座谈会、听证会，也未听说过其他同行召开过。

　　环评公众参与形式因为没有详细和有效的细则规定，所以从项目业主、环评单位和审批部门的利我原则考虑，都会使用最为简单的形式。环评听证会虽是最有作用力的形式，但终究还是浮空着。

事前告知有必要
胡应国

　　环境保护听证制度能够调动公众积极参与环境保护的热情，也能提高人民群众对环境保护的认识和公众参与环境保护的意识，是民主的表现。环境保护听证制度有利于政府做出科学决策，也有利于维护利益相关方的合法权益。

　　在2004年6月颁布了《环境保护行政许可听证暂行办法》(以下简称《暂行办法》)对《行政许可法》听证相关条款的细化和更富操作性的规定。《暂行办法》规定了三类项目必须举行公开听证会:第一、法律、法规、规章规定应当组织听证的项目；第二、涉及公共利益的、环保主管部门认为需要听证的项目；第三、直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，申请人、利害关系人依法要求听证的项目。

　　《暂行办法》同时确定了两类建设项目和十类专项规划实行环保公众听证制度。实行环保公众听证的两类建设项目为:对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目；可能产生油烟、恶臭、噪声或者其他污染，严重影响项目所在地居民生活环境质量的建设项目。10类专项规划为:对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划。《暂行办法》同时对有关听证程序性事项做出了详细的规定。

　　然而，在社会实践中，很少有公众参与环保听证会。在重大环境项目决策中，公众因为不知晓自己拥有可以提起听证的权力，甚至不知道这一项目的存在，往往是在项目上马后才知道，丧失了参与听证决策的主动权。

　　究其原因，更多的是因为消息闭塞，项目决策机关通常是通过本机关网站发布相关的项目信息，即使通过媒体发布信息，也仅仅是为了履行法律程序而发布，利益相关人如果不浏览环境项目决策机关的网站，又错过知晓媒体上的公告，对应当参与听证的项目就无从得知，也就丧失了参与听证的机会、甚至丧失了申请听证的权利。这对于利害关系人来说是不公平的，无形中剥夺了其应当享有参与听证及申请听证的合法权利。

　　笔者认为，要解决上述问题，有关机关应严格遵守《行政许可法》第四十七条及《环境保护行政许可听证暂行办法》第二十条之规定，在做出环境保护行政许可决定之前，应当告知行政许可申请人、利害关系人享有要求听证的权利，送达《环境保护行政许可听证告知书》，并由行政许可申请人、利害关系人在送达回执上签字；同时在机关网站和媒体上公布相关信息，公开征求公众的意见，并落实工作负责人责任追究制度。