亲历者说

　　听证会就是要多听

    中国环境报记者 李源

　　记者:您为什么会选择参加圆明园听证会？

　　王斌:2003年下半年，我加入了中国政法大学污染受害者法律帮助中心，从此开始担任中心的志愿者律师，从事环境污染方面的法律援助工作。因为这个原因，自然或不自然地，我常常会关注社会中的一些与环境有关的案件。

　　2005年，张正春教授在圆明园游玩时，看到了圆明园内正在为园区内的湖底做防渗处理，所采用的材料就是"防渗膜"，张正春提出了质疑，这一质疑引发了社会的广泛关注和议论，自然我们也关注到了。

 

　　记者:作为73位代表之一，您通过怎样的程序入选？

　　王斌:在"圆明园湖底防渗工程"引发社会关注后，也引起了政府相关部门的重视。当时，原国家环保总局在媒体上发布公告，拟就此事召开听证会，并向全社会征集听证会的参加成员。我当时看到了这则消息，便按照原国家环保总局公布的方式报了名。不久，我便得到通知，确定成为听证会的参加人员。

　　我感觉，之所以选中我参加听证会，可能因为我是一名律师，同时又是一名环保志愿者，这仅仅是专业知识的考量，并未掺杂其他因素。

 

　　记者:参加过程中，哪些细节、话语令您印象深刻？

　　王斌:令我印象最深的就是，在社会中广泛征集听证会组成成员的过程。当时，我看到这则消息非常偶然，也是抱着试试看的心态报名参加的，没想到会被选中，比较意外。

　　到会当日，我注意到除了一些专家、学者以外，参会的成员也不乏像我一样的普通百姓。我认为，这些人能够代表最为普通的民众，能够发出最为简单但真实的声音。我感觉这是很好的，听证就应该这样，广泛听取社会各界、尤其是普通百姓的声音，才能真正达到听证的目的。

 

　　记者:在听证会上，像您这样"最为普通的民众"的意见得到充分表达了吗？

　　王斌:记得听证会上，大家争论得很激烈。

　　一部分人认为，不应当铺设防渗膜。他们提出，防渗膜铺设后，会随着时间的推移导致物理、化学反应，会逐渐沉积到京城地下水之中，造成水污染。同时，也会因地上水不再渗入地下，导致自然生态系统遭受破坏。这是大部分人的意见。

　　另一部分人则认为，铺设防渗膜破坏生态并无客观根据，反而是圆明园以及周边河道每年渗入地下的水量惊人，导致水资源紧缺，才更急需治理。

　　虽然，每个参加听证会的成员都有权发表意见，但因为专业能力的不同，发言主要还是集中在专家学者之中。普通民众的发言很少，即便发言也很简短，只是做一些结论性的陈述，表达一下自己的观点。就发言的普通民众来讲，全部是不赞同这个防渗工程的。

 

　　记者:您认为听证会的程序设置是否科学？

　　王斌:听证会征集参会成员的过程我还是很赞同的。听证首先就是要听，要多听，多听社会各界的声音，广泛征集要比领导指定更能客观反映大家的意见。
　　但是，听证会还是有不足之处的，最大的问题就是"会前准备"。

　　我们知道，在法院开庭之前，当事人双方都会进行证据交换。法院要将原告的起诉书给被告一份，这类程序可以确保当事人和他的律师在开庭前充分了解对方的目的和情况，从而有针对性地做准备，这就是庭前准备。

　　从法律角度看，在听证工作中也应当有这样的程序。但我记得，在那次听证会之前，参会者并没有收到任何关于听证会主要议题、各方主要观点的材料。我们参会时，仅仅知道会议的方向，并不知道议题，也不知道听证的焦点在哪里。

　　我相信，大部分与会者和我一样，会前了解到的仅仅是媒体公开的一些报道信息。而这些信息掺杂了受访者的主观意见，这对于听证的反方是非常不利的。

　　对于反方来讲，这意味着客观公正的前提已经受到影响。与会成员没有机会同时了解反方的理由和依据，而只有一方先入为主的观念，信息是不对称、且无法保障各方意见充分表达的。

 

　　记者:听证会会期一再延长，您认为问题出在哪里？

　　王斌:会议时间的规定，既要考虑到让参会人员充分行使发言权和辩论权，又要考虑在合理的时间内结束会议。主要发言人发言时间比较好确定，与其直接沟通便可以解决。但是，普通参会者的发言时间和辩论时间就不太容易在会议前确定了。

　　和法庭辩论一样，这个时间会根据会议开展过程中的诸多因素产生变化。比如会议气氛、会议观点的延伸、证据的使用等。只有在会议前有较为准确的预判，才能准确地把握会议的时间。这不但需要组织者的敬业态度，还需要组织者的会议经验。

 

　　记者:追求程序正义意义何在？

　　王斌:法学界有句名言－－"正义必须以看得见的方式实现"。

　　虽然我们都在谈正义，也在呼喊正义，但是正义到底是什么？大部分人是不清楚的。换句话说，每个人心中的正义都不一样，每个人心中的正义都会因为环境、时间、信仰、心理等诸多因素产生变化，每个人都会自觉或不自觉地朝着有利于自己的角度去理解正义。往往在一场诉讼中，原告有原告的正义，被告有被告的正义。

　　正因为正义不是绝对的，我们才更应该以最为正义的程序去发现正义。只有给了争议双方(多方)同等的机会和权利，才有利于他们充分解释自己心目中的正义，才会保障旁观人员监督的权利，才能使居间裁判的人员有裁判的依据。因此，只有在一个正义的程序中，才最可能实现或最大程度地接近真正的正义。

　　专家视点

　　完善听证制度尚需加几把火？

    刘铮

 

    在环境行政制度中，听证制度扮演着举足轻重的角色。目前，我国环境行政听证制度的施行日益增多，但是实践中，存在着一些听证制度适用的不妥善之处，需要从几个方面加以完善。

　　放大听证代表的参与效应

　　所谓听证代表，也即听证参与人，是指因自己切身的利害关系或作为团体利益的代表而主动要求或经过行政机关通知参加听证，发表自己意见的人。

　　首先，听证代表的产生应当公开透明。听证代表产生的过程要公布于众，尤其是当环境决策可能影响到不特定的多数人的利益时，更要坚持公开原则。比如，通过发布公告，公民自愿报名参加，然后由中立机关在充分考虑知识结构、年龄、地域、阶层、职业等因素的前提下从报名者中间选择代表，以形成合理的听证代表结构。

　　其次，将选择好的听证名单公布于众，包括听证代表的背景、学历、知识结构、支持观点及理由等。

　　最后，建立合理的听证代表调查研究机制。环境决策具有一定的科学性与技术性，建立一套专业性的调查研究机制是必要的，并且应当提供足够的经费，以保障代表们顺利地进行调查研究，在环境行政听证中发挥作用。

　　完善环境行政听证主持人制度

　　听证程序的准司法性决定了其主持人必须如法官在诉讼中一样有独立的地位，能够保持不偏不倚，并且还要洞悉法律，熟练地掌握听证技术，拥有丰富的专业知识与技能。因此，必须提高听证主持人的业务水平，确保其具备足够多的专业知识，构建合理的听证组织体系，这样才能保障行政听证程序的公正与公平。

　　在美国的联邦行政程序中，主持听证的官员有两种权力，"即听证权力和做决定的权力。"根据联邦行政程序法的规定，"行政法官可以做出两种决定:初步决定和建议性决定"，"其中初步决定在做出后，在规定时间以内，如果没有人提出上诉，而机关亦没有主动要求复议时，则初步决定无须再经过进一步的程序，即成为机关的决定。"

　　可以看出，美国行政听证官员有一定的决定权。而在我国，听证人员只是履行其程序上的职责，没有最终做出决定的权力。

　　听证主持人的中立性决定，他应该享有组织、指挥听证程序的权力，并有就案件提出建议性决定的权力。因为他主持了听证的整个过程，对案件比较清楚，能够提出合理的意见。

　　我国法律可以考虑赋予听证主持人指挥听证、询问当事人、询问证人、安排证据调查顺序等权力，并有在法定情形下做出初步决定或建议性决定的相应职权。

　　强化听证笔录的证据效力

　　听证笔录是听证程序中的重要部分，它记载了经双方质证过的案件事实，并在听证程序中宣读，经双方当事人签字盖章认可，便成为行政决定做出的依据。

　　我国《行政处罚法》对听证笔录在行政处罚中的作用没有规定，这就意味着，行政机关具有可以依据或不依据听证笔录做出决定的自由裁量权，听证笔录就不会对行政处罚起到制约作用。

　　听证制度的完善需要强化听证笔录的效力。允许行政机关在做出行政决定时仍考虑案卷以外的其他证据，既有可能剥夺当事人的质证权，使听证流于形式，也违背了"以事实为依据，以法律为准绳"的原则。如果行政机关必须要使用听证案卷记录以外的事实和证据，必须事先告诉当事人，并给予辩论的机会，只有这样才能发挥听证应有的效应。

　律师声音

　　实际操作中问题不少

    中国环境报记者 李源

　　记者:从立法和实践角度看，我国的听证制度走到了哪一步？

　　杨在明:坦白地讲，与国外相比，听证制度在我国仍处于初创阶段。

　　我们也看到，经过十几年不断发展，我国听证制度的应用越来越广泛。一开始，它只局限于行政处罚领域，到现在已经慢慢地进入了许多政府决策领域，比如重大环境决策，又比如立法。

　　作为行政程序制度中的核心制度，听证制度是规制公共权力行使的一项重要制度。目前，它已经成为实现决策民主化、科学化的重要途径。

　　从法律制度上看，我国的听证制度己初步建立。目前，我国主要有4部法律涉及听证制度，分别是《行政处罚法》、《立法法》、《行政许可法》、《价格法》。除了这4部法律之外，行政法规及国务院规范性文件中也多多少少会涉及到听证制度。

　　从实践中来看，听证制度的执行情况并不乐观。虽然，这项制度本身作为行政法的一项基本制度，在我国已经初步建立起来了，但在实际操作中，它仍然存在着许多有待解决的问题。

 

　　记者:为什么要建立、健全听证制度？

　　杨在明:在决策过程中，听证制度具有不可取代的优越性。

　　完善的听证制度是公正行政的程序保障，也是行政公开的重要内容。为了防止权力运行中的专制和滥用，避免发生行政违法和侵权，听证必不可少。它依靠公众的参与，把权力运行置于有效的监督之下，拓宽了民主渠道。

　　因此，在2011年的《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台前，2010年，我们律所就提出建议稿，要求在房屋征收过程中，设立正式的、完善的听证制度。

　　我认为，涉及公众重大利益的事项，该听证的一定要听证，而不是开座谈会、专家论证会。这些形式不能代替听证。一来，它们的程序远不如听证严格。二来，座谈、论证的结果对决策机关的约束力也没有法律上的保障，作用远不及听证。

 

　　记者:目前我国的听证制度在哪些方面尚待改善？

　　杨在明:问题主要体现在几个方面:

　　首先，行政听证的适用范围过于狭窄。当前，我国听证制度主要局限在行政处罚、政府定价和行政许可等几个领域。与国外其他国家相比，听证制度适用范围狭窄、在不少重大决策场合“缺席”，不利于维护行政相对方的合法权益。

　　其次，听证笔录的效力无明确规定。《行政处罚法》、《立法法》和《价格法》都没有对听证笔录的效力做出规定。在实务中，最终决定到底是不是以听证笔录为依据？还是干脆把笔录抛到了一边？有没有受到长官意志的影响？公众无从知道。

　　长此以往，公众必然会对行政听证制度丧失信心，最终可能导致行政听证制度因无法实现其初衷而“流产”。

　　再次，信息公开不充分。公开是行政听证制度的基本原则。根据这一原则，在听证会举行的时候，行政机关应该把有关信息公开。同时，还要公开听证过程。

　　充分的公开可以防止暗箱操作，避免听证出现形式化。这样不仅使公众能充分和正确地表达自己的意见与建议，而且也是行政机关接受社会公众监督的一种形式。但是，现在许多行政机关在听证会上提供的信息，都是不完整的。这样难免会使公众觉得听证会只是在“作秀”，流于形式而己。而缺乏公开性的听证活动，很难达到公平、正义的目的。

　　最后，听证人员的专业素养有待提高。虽说听证制度主要属于“行政法”的范畴，但我认为这一制度更强调的是“法律”，而非“行政”。

　　听证工作对人的法律素质要求还是比较高的，而现在主持、参加听证的工作人员主要是行政人员。在实践中，听证工作人员的法律素质远远弱于法官等职业法律人，这给听证的开展带来许多不便。

　　我曾经代表当事人，参加过不少听证会。在听证会上，律师抛出一个法律概念，听证主持人一脸迷茫，这种情况并不少见，面对质疑时，相关人员更是让人感到有些“招架不住”。这种情况无疑会影响听证效果，因此，我认为有必要加强听证工作人员的法律培训。

 

　　记者:您认为有没有必要出台一部《听证法》？

　　杨在明:非常有必要。

　　哪些问题要听证，哪些不听证，听证的申请人、参加人，听证程序……目前，我国法律缺乏细致、易操作的法律规定。听证领域需要一部系统的行政法典。

　　今年1月1日，《行政强制执行法》开始施行，它这就是一部行政程序法。同样，针对听证制度出台一部全面、系统的法典，将更好地指导听证实践，有利于保护公众的合法权益。

 

　　记者:在决策过程中，我们为什么要强调程序？

　　杨在明:强调程序，是因为程序不发达。

　　“重实体，轻程序”是我国司法实践中长期存在的一种不良现象。法官在判案过程中，也习惯于侧重实质性看法，有意无意间就会把程序淡化。

　　正是意识到了这一点，我们目前无论在立法、还是在司法过程中，都开始强调程序。比如，今年《刑事诉讼法》的修正就体现了这一点。

　　在法律体系中，平衡公权力与私权利的法律大体可分为两类。一类是实体法，另一类是程序法。实体法用以规范当事人之间的权利义务关系，程序法则使这种权利义务关系得以实施。

　　行政听证程序制度的设立，可以使行政相对人的权益免受侵犯。同时，也有利于保障行政管理目标的实现。将行政主体纳入相对人监督的范围内，可以防止行政专权和武断，最大限度地限制行政主体公权力的滥用，在公权力与私权利之间找到一个最佳平衡点。

　　作为一名法律人，我感到程序与实体同样重要，甚至更重要。没有程序的公平正义，实体正义就根本不会实现。

　讲述者:王斌
　　北京市惠诚律师事务所合伙人，2005年参加“圆明园综合整治工程环境影响”听证会，是参会的73名代表中少数几位法律工作者之一。

　受访人:杨在明
　　北京市盛廷律师事务所主任，“中国拆迁律师第一人”。在行政法领域具有丰富的实务经验，多次出席各类听证会。