李玉锋 孙阳昭

　　1970年~2010年的几十年间，加拿大通过一系列强制措施实现了90％的大气汞减排(从1970年的接近80吨降到2007年的7吨)，成效显著。

　　编者按

　　汞文书政府间谈判委员会(INC)第四次会议不久前召开，全球汞文书谈判进展引人关注。在2013年以前，联合国环境规划署希望通过谈判达成一项关于全球汞问题的具有法律约束力的国际文书，而在此次会议之前，谈判进展缓慢，只对文书的少部分内容取得了一致意见。

　　那么，此次会议进展如何？共识和分歧分别体现在哪些方面？延伸开来，汞污染减排在国际上有哪些值得借鉴的经验？本报特刊发相关内容，以飨读者。

加拿大汞污染管理有哪些经验？

污染防治体系

　　根据涉汞行业特点，加拿大分别从涉汞产品、涉汞工艺、燃煤电厂、有色金属冶炼、汞矿开采以及污染场地修复等入手，逐步将汞管理手段纳入相关管理体系，不断加强清单和污染控制管理、环境风险管理、环境损害评估以及最佳可行技术的应用，减少汞对环境和人体的影响，为建立以生命周期管理为核心的汞管理战略提供支撑。同时，通过成本效益分析调整拟出台的政策法规，使其实现社会利益最大化以及经济、社会和环境三者间的协调。

　　加拿大汞污染防治体系包括:

　　1.明确主体，环境部承担环境管理主要职责

　　加拿大是一个联邦制国家，环境保护实行联邦、省和市三级管理。环境部长理事会是由联邦、10个省和3个大区共14位环境部长组成的一个协调机构，对重大环境事件进行讨论并达成共识，共同签署双边或多边协议，并分享环境保护与可持续发展领域的信息和研究进展，制定全国性的环保方针、政策和目标。

　　环境部是加拿大联邦政府第一大部，承担环境管理事务的主要职责，如大气环境保护、自然环境保护、公园环境管理等。加拿大各省(大区)均有自己的环境部，通常下设环保、土地管理、公园管理3个局，并在省内各地区设派出机构——地区环保办公室。环境部之外设有环境影响评价局，独立于环境部，全权负责确保环境影响评价法执行，并负责起草环境影响评价总则。局长可直接与环境部长和内阁对话。加拿大联邦和省/大区政府在环境保护方面都有司法权，可以制订政策，在其各自所辖区域内履行监督职能。加拿大通过制定国家标准，推进政策层面和操作层面的协同管理，对推进汞减排发挥了重要作用。

　　2.加强立法，推进全过程管理

　　在汞污染控制管理方面，发达国家一般都是通过加强和完善立法体系以控制汞排放、限制汞使用，进而减少汞排放。这些国家通常使用标准的生命周期方法推进立法工作，不断加强立法创新，并通过开展环境风险评估、成本效益分析以及法规影响评估等方法实现对政策问题的正确识别和分析，确保社会、经济和环境协调发展。

　　3.分类管理，明确减排目标

　　加拿大于1997年确定了到2008年实现金属冶炼行业汞等重金属污染物减排80％的目标，以及燃煤电厂汞排放要在2008年基础上实现5％~30％的减排目标。其他发达国家总体上也都实施了针对不同汞污染行业采取分类推进和专项管理的基本思路。

　　4.协同控制，加大减排力度

　　加拿大政府目前正在致力于开发减少燃煤电厂温室气体排放的法规，法规将于2015年7月1日生效，提出的措施不仅旨在推进温室气体减排，同时将推进汞等大气污染物减排。根据这一法规，基于2005年的排放水平，燃煤电厂将在2020年实现40％的汞减排，2030年实现65％的汞减排，2050年实现96％的汞减排。

　　5.加强宣教，促进企业环境管理与公众参与

　　加拿大民众普遍具有较强的环境意识。教育部门通过课堂教学和各种形式的活动对学生进行环境保护教育，民间组织也以举办各种研讨会、组织市民活动等形式提高公众对环境问题的关注。一些企业则通过采取有力的环保措施，探索社会对环保产品和服务需求上升带来的商机。

应急管理体系

　　加拿大自20世纪60年代始建应急管理机构，经过多年探索和演变，已形成了一套相对完善、行之有效的应急系统。加拿大联邦政府在1988年实施了《紧急情况法案》和《紧急情况计划法案》。根据这两部法案的规定，加拿大政府建立了从联邦政府到省/大区级政府、地方政府和企业的紧急情况管理体系。在这一体系中，加拿大联邦政府同各省/大区级政府及各地方政府开展广泛合作，同时积极寻求企业救援力量以及志愿组织的参与和支持。

　　此外，加拿大联邦设有两个重要的应急活动基金:紧急情况联合筹备计划和灾害救济计划。这些基金组织对促进加拿大应急响应体系的完善和正常运作，对加拿大事故应急救援都起到了重要作用。

 

　　经过多年探索实践，加拿大在应急方面形成了一套行之有效的工作机制，其主要特点是:(1)接报系统统一高效。加拿大政府将电话设为覆盖全国的突发事件接报电话，当接到报警后，警察、消防员和医疗救护人员同时赶赴现场，现场设总指挥负责统一协调。(2)信息发布真实及时。加拿大政府对于灾情发布坚持由一个专门部门对外发布的原则，并注重及时向公众提供真实灾情信息。(3)部门之间协同配合、各司其职。应急管理中心的计划部门向管理中心通报现场分析研究结果，并指导救援现场的行动；物资保障部门协调解决人力、食品、衣物和救援设备；财务部门负责提供资金，统计、记录救援行动中各项开支和社会各界捐助，并提出事后的支付、赔偿处理意见。(4)各级之间分工协作。加拿大的资源主要掌握在各省手里，所以公共安全事件和公共秩序事件一般由各省、市负责处理，必要时联邦政府予以协助。省、市突发事件管理部门有一个由政府官员和专家组成的事件评估小组，负责评估突发事件的危害程度，提出是按预定计划处置还是报上一级政府或是宣布本地区进入紧急状态的实施建议。

环境与健康评估体系

　　1.全国污染物排放登记制度

　　自1993年起，加拿大实施了全国污染物排放登记(NPRI)制度，强制要求各单位向加拿大环境部报告其污染物排放和转移情况。主要基于如下方法向NPRI系统报告污染物排放数据:排放源测试(占总报告数量45％)、工程估算(占总报告数量29％)、现场具体的排放因子(占总报告数量9％)、已公布的排放因子(占总报告数量8％)、质量平衡(占总报告数量7％)。加拿大环境部负责编制大气污染物排放估算量并公开收到的数据。2009年，超过8400个单位向NPRI系统提交了数据，共有347种物质被收入NPRI系统。2007年起，NPRI系统将含汞产品的排放纳入系统登记。

　　2.加拿大污染场地数据库及加拿大污染场地行动计划

　　加拿大有超过2.1万处已知和疑似污染场地。对于污染场地，加拿大采取污染者付费原则，场地的拥有人为第一责任人。目前加拿大已经建立了联邦政府污染场地数据库(FCSI)，要求土地管理部门必须作出报告，向联邦政府提供所有的污染场地的地点、污染物种类、污染程度、在污染场地采取的行动及成本费用等信息，上述信息必须输入对公众开放的数据库，数据每年更新一次，用来报告与污染场地有关的财务责任。

　　1990年~1996年，加拿大实施了国家受污染场地行动计划，这是一个联邦－省/大区－市的联合项目，其目标是评估和修复“无主”受污染场地。自2005年起，加拿大实施了联邦污染场地行动计划(FCSAP)，预计投资35亿加元，在15年内降低污染场地对人体和环境的健康风险，减少联邦财务责任。该行动计划所针对的污染场地要求必须是列于FCSI中，形成于1998年以前的高优先级污染场地。截至目前，FCSAP已经通过17个联邦管理部门使用了9.8亿加元项目资金，完成了600处污染场地的恢复和风险管理工作，完成了3500处场地的评估，制作了一系列的指南、手册及传播产品等。

　　3.加拿大汞污染防治技术清单

　　加拿大于2011年8月完成加拿大汞污染防治技术清单(CMTM)登记工作，其主要目的是:建立一个有关加拿大测量和减少汞排放技术和信息源的目录，以便与寻求帮助的国家分享，并推广加拿大的专业技术知识，为加拿大环境和研发行业培育贸易与合作机会。CMTM的重点是火力发电和矿产冶炼行业中的下列领域:汞排放测量与监测、协调/计划汞减排方案、汞控制管理的研究与开发及示范、加拿大商业化汞控制技术及其商业运营经验、汞污染的评估与咨询。CMTM突出了加拿大在环境中汞的监测与评估以及废物处理、释放和清理设施中的汞控制等领域的专业技术知识和经验。

　　4.加拿大汞科学评估计划

　　在过去20年中，加拿大学术界、工业界、省和联邦政府的科学家已经储备了很多与汞相关的科学知识，除了北极科学项目外，这些工作很大程度上没有得到协调。加拿大汞科学评估计划的首要目标是加强和推进过去的持续研究工作，撰写第一部加拿大环境中汞的综合性国家基本现状描述，用来支持多个政策领域的决策过程。其具体目标是为决策提供支持信息，建立基线数据资料、作为评估环境中汞未来变化的基本参照，从而找到未来科研活动的优先课题。

对我国重金属管理有何借鉴？

　　加拿大汞污染减排管理经验对我国重金属污染防治三大体系建设具有如下借鉴意义:

　　1.建立国家重金属污染物排放及转移登记注册系统，特别是重金属管理动态信息平台，明确我国重金属环境安全风险

　　这一信息平台应至少具备如下功能:建立一个透明的、强制性的、国家协调、基于设施并定期更新的重金属排放和转移申报体系；建立一个包括重金属转移到空气、水、土壤和废物流的清单，识别健康和环境风险，确定控制措施的优先顺序；建立环境风险信息和预警系统，减少环境风险，做到“早发现、早反应”。

　　2.建立相应的国家重金属污染场地登记制度，加强对污染场地的风险管理

　　建立跨部门的决策机制，明确针对当前和历史遗留重金属污染场地实施管理的责任分工和法律管理依据，包括建立污染场地退役和修复的资金机制；在污染场地修复的问题上应遵循优先性原则，针对那些对人类健康和环境有重大威胁的污染场地实施优先修复；支持成立新机构，为污染场地修复要求的提出以及示范项目的开展提供资金和技术支持。

　　3.建立我国重金属污染防治技术数据库，为国家实施重金属污染控制提供技术支持

　　我国面临的重金属污染治理国内国际压力决定了我们必须尽快发展我国自主的重金属污染防治技术，并在整合我国重金属污染防治技术的基础上，尽快开展重金属污染综合防治工作。

　　4.尽快开展我国重金属科学评估计划

　　我国相关机构应当开展统一协调的重金属科学评估计划，其中包括:加强对环境、食品和人体中重金属的监测；重新评估大米、鱼和化妆品等消费品中重金属的限值标准，以便为消费者提供指导；加强信息交流，尤其是加强与受污染地区、食品中重金属含量超标地区的人群和其他弱势群体(例如孕妇和儿童)的信息交流；加强对高风险职业(如采矿、冶炼、PVC生产等)从业人员的职业健康和安全监测，强化安全防护措施等。

　　作者单位:环境保护部环境保护对外合作中心全球环境政策研究组

 

为什么要制定全球汞文书？

　　汞是一种在自然环境中广泛存在并且具有持久性的重金属。它是一种天然形成的元素，可以通过含汞矿石的风化散播到空气和水中，或者通过工业加工、矿石开采、森林砍伐、垃圾焚烧、化石燃料燃烧等人类活动传输到空气和水中。汞也可以从许多含汞物质中释放出来，包括镶牙材料、电器(例如开关、荧光灯)、实验室和医疗设备(例如气压计、体温计)、电池、美白霜等。

　　汞已被联合国环境规划署列为全球性污染物，它可以通过大气传输和国际贸易等方式，传播到全世界，是一种对全球范围产生影响的污染物。

　　2003年2月，环境署在内罗毕发表了《全球汞状况评估》(Global　MercuryAssessment)的报告。报告指出，自工业革命以来，汞在全球大气、水和土壤中的含量已增加了3倍左右，工业区附近汞的含量更高。目前，全球含汞量的持续增加主要是人类活动造成的，各种人为污染源每年向大气排放汞的量为1900吨~2200吨，其中以煤为燃料的火力发电和垃圾焚烧每年向大气中排放的汞达1500吨，占人类向大气排放汞的70％，而亚洲国家排放达860吨，为全球最高，其次为非洲、欧洲和北美洲。

　　报告还显示，在美国，1/12或将近500万名妇女体内的汞含量高于安全标准，每年可能有高达30万名新生儿因为汞污染使其智力和神经系统受到影响，而在全球，这一数据可能高达千百万。汞暴露可以影响胎儿神经系统发育，导致生育率降低，造成大脑和神经损伤，成人血液中汞含量高易引发心脏病。汞对人体具有很大的危害，必须加以控制。

　　汞污染已成为全球性的问题，因此，制定全球汞文书十分必要。

　　汞文书制定历程

　　2001年，联合国环境规划署理事会开始讨论关于保护人体健康和自然环境免受汞及其化合物排放危害的问题。

　　在2007年2月召开的第二十四届环境署理事会上，与会代表就汞的问题进行了讨论。会上通过了第24/3Ⅳ号决议，成立了由政府和利益相关方代表组成的不限名额工作组，旨在评估增强志愿措施以及新的或者现有的国际法律文书，以应对汞问题带来的全球性挑战。工作组分别于2007年在泰国曼谷和2008年在肯尼亚内罗毕召开了两次会议。

　　2009年2月第二十五届联合国环境规划署理事会在肯尼亚内罗毕召开。在这次会议上，130多个国家决定在继续推动全球汞伙伴关系建设的同时，成立一个政府间谈判委员会，在2010年~2013年的3年时间，谈判制定一项关于全球汞问题的具有法律约束力的国际文书。会议要求针对各类汞排放源研究汞排放的现状及发展趋势，分析和评估替代、控制技术和措施的成本效益等，以在全球层面采取一致行动，限制甚至最终淘汰汞的开采和使用。

　　政府间谈判委员会截至目前共召开了4次会议，分别于2010年10月在瑞典斯德哥尔摩、2011年6月在日本千叶、2011年10月在肯尼亚内罗毕和2012年6月在乌拉圭特拉斯角城召开。