受访嘉宾

百姓需要信息，政府要把国家秘密、商业秘密界定好，及时公布相关信息。公众了解信息的渠道不止一个，公众中也有各个行业的专家学者，不公开也是挡不住的，不能任意扩大"商业秘密"的解释。

　　汪劲 北京大学法学院资源、能源与环境法研究中心教授；《环境信息公开办法(试行)》起草者之一

　　高风险项目不可能全部杜绝，但遍地开花的高污染项目是不可持续的，要找到发展与保护的平衡。为避免规划决策偏离，在决策过程中必须听取有潜在影响群体的意见，多方在博弈中找到平衡。

　　马军 公众环境研究中心主任

把信访变成法律援助，把公众需求纳入法制轨道解决，让公众多了解重大项目在不同利益层面的理解差异。环境诉讼不应只靠公民和律师的公益心，要体现出国家对公民的责任。

　　吴晨 法学博士、北京市律师协会民法专委会副主任

　"环境信息公开本身不能解决污染问题，但通过信息公开，可以让更多人参与进来，推动环保问题的解决。"以往的多次采访中，公众环境研究中心主任马军都会向记者强调这一观点。一直以来，很多政府部门、专家学者以及像马军这样的NGO在不遗余力地推动这项工作，因为信息公开是公众参与环保的基础条件之一。

　　时至今日，《环境信息公开办法(试行)》已经实施4年有余，但作为利益相关方的公众，充分了解信息仍然困难重重。在加快经济发展的过程中，有环境风险的项目不可能完全避免，在这个过程中，又该如何面对公众的反对意见？在控制环境污染方面，环评被寄予厚望。但这一利益衡评的工具在实施中，如果不能给各方意见充分表达的机会，就会面临暗箱操作的风险。

　　日前，中国环境报记者专访国内环保NGO、法学界代表，请他们为国内重大项目的信息公开支招。

　　主动公开不足又困难重重

　　很多企业对排污状况、污染治理技术等信息还是以"商业秘密"为由拒绝公开

　　北京大学法学院资源、能源与环境法研究中心教授汪劲是参与《环境信息公开办法(试行)》起草的专家之一。现在，《环境信息公开办法(试行)》已经实施4年有余。在汪劲看来，我国目前公开的相关信息还不到可公开材料总量的1/10，而且公开的大都是“四平八稳”的信息和公众并不感兴趣也不会产生反响的数据。原因何在？

　　“公开是需要成本的，但现在的政府部门没有专门机构、资金和人力进行信息梳理，很多信息在机关内部处于混乱状态，想公开也无法公开。当然，这也有政府部门不重视的因素。”汪劲呼吁，如果政府部门认为一些文件可公开但又无法整理这些材料，可通过与相关事业单位、科研院所等签订协议的方式，由他们帮助政府部门整理，进行分类，将可公开的信息进行公开。

　　《环境信息公开办法(试行)》第十二条规定，“环保部门在公开政府环境信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定进行审查。环保部门不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府环境信息。”

　　虽然最高人民法院和国家工商行政管理总局对“商业秘密”的含义早有司法解释，但很多企业对排污状况、污染治理技术等信息还是以“商业秘密”为由拒绝公开。“如果公众想通过政府环保部门获得这些信息，环保部门也会以‘商业秘密’为由拒绝公开。一方面环保部门害怕公开真相而影响他们对外宣传的监管政绩，另一方面还害怕由此影响地方政府的招商引资而给他们自己带来不利。”汪劲说。

主动公开信息不足，而公民申请信息公开又困难重重。最高人民法院于2009年11月公布了《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定(征求意见稿)》，国务院于2010年1月发布了《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》，上述报告认为，这两份文件对申请人身份进行了要求，并对信息公开的范围制定了一系列的限制。有专家提出意见，希望这些文件能够提升中国的环境信息公开水平，而不是成为信息公开的限制。

　　近几年来，很多涉及环境信息公开的场合都能见到公众环境研究中心主任马军，在他看来，我国在环境信息公开方面已经取得了进步，但仍有很多问题需要解决。

　　“2003年开始实施的《中华人民共和国环境影响评价法》、2006年开始实施的《环境影响评价公众参与暂行办法》都对相关环境信息的公开做出了具体要求，越来越多的地方和企业在按照要求去做，但各地的执行情况不均衡，这与经济发展水平具有一定相关性。”马军告诉记者，公众环境研究中心与美国自然资源保护委员会3年来联合进行的污染源监管信息公开指数(PITI)研究显示，我国一些地方在“建设项目环境影响评价文件受理情况和建设项目竣工环境保护验收结果信息公示”一项的得分为零。分析认为，“城市经济越发达，政府财政越稳定，则信息越透明。”这是因为定期和及时的信息公开需要一定的经费投入，如人力资源支出、网站维护支出等。此外“单一工业企业在地方经济中越占主导地位，公开透明度越低。”这是因为，控制地方经济命脉的大型企业如果反对披露其污染信息，则很少会遭遇政府的阻力。

　　公示时间短参与渠道有限

　　对公示期间的意见如何处理，没有法定的处理程序，意见得不到反馈，极易引发公众矛盾

　　根据《环境影响评价公众参与暂行办法》，建设项目的环评信息公示要进行两次。建设单位或者其委托的环境影响评价机构在编制环境影响报告书的过程中，环境保护行政主管部门在审批或者重新审核环境影响报告书的过程中，应当公开有关环境影响评价的信息，征求公众意见。但是，这两次公示是否能给公众提供足够的信息？

　　在第一公示时，提供给公众的信息仅是项目名称、建设单位及环评单位名称、环评程序等；第二次公示时，将公布项目环评报告简本、建设项目可能对环境造成的影响及对策、环评结论要点等；每次公示时间一般在10天左右。

　　记者近日在某地政府政务服务中心网站看到，当地正被广泛关注的有色金属深加工项目分别在2011年1月30日和5月9日进行了两次环评公众参与公示。时至今日，网站显示这两份文件的点击数均为超过2000次。记者还发现，2012年在这个网站进行的其他项目环评公示中，点击数超过200次的屈指可数。即便是有限的信息，在现有条件下，又得到了多少有效传播？

　　“我在河南申请过公开政府排污重点企业，政府公开以后，我要求政府强制列入名单中的企业公开排污种类、浓度等情况。后来，这家企业是公开了信息，但是在当地广播电台的深夜公开的。我想，这跟没公开没有任何两样。”我国第一位提出环境信息公开申请的律师严义明提到的这个案例，正反映出一些企业抓住了现行《办法》的漏洞。

　　“第一次公示期间，因为信息有限，公众很难判断也就提不出意见。在公布环评报告简本后，信息公开时间很短，公众参与的机会很少。”马军认为，环境信息公开不够、公众参与意见的渠道不畅是目前环境信息公开中存在的主要问题。根据环评法要求，“建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。”作为NGO代表，马军曾对多个项目的环评提出意见，但意见是否得到采纳，他都没有收到过明确说明。

　　法学博士、北京市律师协会民法专委会副主任吴晨律师告诉记者，国内重大投资项目公示的法律渊源来自于2004年的《国务院关于投资体制改革的决定》，其中规定，重大投资项目应该广泛听取各方意见。此后，各地为落实这一决定，陆续出台了一些行政规章。但是，这个文件的目的在于从根本上改变凡事需审批的弊端，不在于完善重大项目公示制度，这就造成了上位法(就法律效力大小而言，效力大的为上位法，它之下生效的为下位法)的缺位。由此，各地在政策执行中，对于重大项目公示的理解有差异，公示信息披露的完整性也不足。

　　“各地对于公示期间收到意见的处理情况也不一样，没有法定的处理程序。公众想了解的信息没有披露、提出的意见没有得到反馈，这就极易引发公众矛盾。”吴晨说，重大项目一般与地方经济利益息息相关，程序缺失引发矛盾后，再掺杂其他因素，最后就可能导致群体事件。“如果有一个完善的公示制度，有一个规范的公众意见处理程序，这就可能不会成为引发更严重事件的导火索。”

 

    环评应是利益衡评的工具

　　公众担心的也是企业、地方政府害怕公开的，要使环评过程变成是利益博弈过程，让评价在科学基础上进行

　　为什么重大项目的环境信息公开这么难？“公众担心和需要得到的信息，也正是一些企业、地方政府害怕公开的。”汪劲分析说，“在《环境保护法》修改调研时，大家一致认为环保法律制度执行不力与地方政府的阻扰有很大的关系。地方政府都渴望上项目，而高风险、高能耗的项目通常也会有高利润回报。如果地方政府的价值取向偏向于经济收益，公众人身健康、环境安全等都被放到了次要地位。这时，那些对环境和公众健康有害、可能存在争议的新建项目的信息资料肯定不会被公开。而且官员对不公开这些信息的一个可笑的解释就是因为‘这些信息因涉及社会公共利益而属于国家秘密’。”

　　2007年，厦门PX事件在公民参与环境决策进程中留下了浓墨重彩的一笔。最终，在民意的推动下，厦门市政府启动公众参与程序，最终促使多方利益博弈达到共赢。

　　阳光是最好的防腐剂。“公众参与环评的意义在于，使环评过程变成利益博弈的过程，使各方形成均衡态势，让评价在科学的基础上进行。”马军说，有重大环境影响项目在建设过程中，出现反对意见是正常的，关键是看利大于弊还是弊大于利，存在风险是否在可控、可接受的范围内，目前是否有足够的措施消除隐患。

　　2008年12月29~30日，北京远望楼宾馆。马军和绿家园代表杨勇出现在“金沙江中游阿海水电站环境评价影响报告书技术评估会”现场。这是自《中华人民共和国环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》施行以来，民间环保组织代表首次获邀参加水电环评报告技术评估。

　　在这次评估会上，马军他们当场指出，环评报告中提出的两条替代生境河流均不可行，因为它们流程短、流量小，完全无法满足特有鱼类产卵孵化的需要。这一观点也得到了专家认同，最后将替代生境改为另一条长度超过100公里的河流。可当时，这条被选为替代生境的河上也已经在建设大坝。

　　“现在，阿海水电站已经截流，那条替代生径河流上的大坝也没有拆除。”电话另一端，马军的语气有些无奈。“现在的环评工作需要进行深度调整，真正变成不仅是一个技术过程，而是一个利益方都参与的过程，要打开公众参与的途径。”

　　根据规定，在环评的第一次公示期间，还将采用发放调查问卷的方式，对拟建项目进行公众意见征求。对于发问卷的方式，汪劲说，这是“最容易被人为操作的调查方式，因为问卷调查的题目可以被设计得模棱两可，而让人们选择的答案却是肯定的。”马军也认为，问卷调查中参与调查公众的代表性、覆盖范围都非常有限。

　　汪劲说:“公众参与调查的前提应该是把所有信息都告诉公众，公众才能进行判断。也就是说，有关建设项目情况、环境影响等资料都应该公开。但是，环评机构是否拥有这些信息、是否敢公开这些信息？又该用怎样的方式公开？在环评报告审批期间，公众可以就相关信息提出申请要求，但可得到的资料也很少。”

　　马军告诉记者，在国际上，从项目开始阶段，公众就有参与机会。项目方会积极主动地与所涉及的利益相关方进行沟通，尽可能地让所有人获取信息。如果公众认为没有得到需要的信息，可以到法院申请公开。“还要至少举行一次听证会，给各方充分表达意见的机会，这一过程本身也是信息公开的过程，公众可以对项目有更充分的了解。这些是我们不具备的，现有方式也难以有效收集意见。结果只能是项目经常在项目开工、建成甚至污染发生后，公众才发现问题，反对的意见才被重视。”

 

    环境诉讼要体现国家对公民的责任

　　重大项目实际是利益分配问题；正道不通，小道消息就会猖獗；应该有让公众宣泄意见的程序

　　去年香港66岁老太朱绮华的名字频繁见诸媒体。这位家住香港东涌、靠政府救济金生活的老太逼停了港珠澳大桥，理由是环评报告不合格。全长近50公里、工程造价逾700亿港元的港珠澳大桥将经过朱琦华的居住地。(详见事件回顾)

　　有报道称，延迟开工为大桥增加了65亿港币的造价，这到底值不值？讨论中，更多人认为，比起没有完善环评、匆忙上马带来的隐患和损害，这样的损失是可控的，依法行政维护公民权益更重要。

　　在经济发展过程中，很多地方不能完全拒绝有环境风险的项目，如何平衡环保与发展的关系？又该如何保证公众在这一过程中有效参与、意见得到充分表达？司法被认为是有效的渠道之一。

　　“重大项目对环境的影响，不是相邻关系那么简单，应该赋予利害关系人较宽的范围。”吴晨强调，还要让公众获得专业的法律支持和帮助。“如果申请不到法律援助，朱绮华打不了这个官司。进入法律程序后，可以通过法院的审理和判决把公众的意见消化、释放出来。”他呼吁，把信访变成法律援助，把公众需求纳入法制轨道解决，让公众多了解重大项目在不同利益层面的理解差异。“重大项目实际是利益分配问题。正道不通，小道消息就会猖獗。没有宣泄意见的程序，公众只能走上街头。”

　　据他介绍，全国律协对《民事诉讼法》修改的建议中提出，公益诉讼不应只局限于社会组织，还希望能扩展到利益关系人，只要受到影响，就应有诉讼的权利。同时，他还建议修订有关法律援助的规定。“现在，国内不缺愿意代理环境诉讼的律师，但环境诉讼不应只靠公民和律师的公益心，要体现出国家对公民的责任。”

　　马军说:“高风险项目不可能全部杜绝，但遍地开花的高污染项目是不可持续的，要找到发展与保护的平衡。为避免规划决策偏离，在决策过程中必须听取有潜在影响群体的意见，多方在博弈中找到平衡。”他认为，环评应是守门员，不能成为预设立场贴上的技术标签。

　　汪劲说:“百姓需要信息，政府要把国家秘密、商业秘密界定好，及时公布相关信息。公众了解信息的渠道不止一个，公众中也有各个行业的专家学者，不公开也是挡不住的，不能任意扩大‘秘密’的解释。其次，执政观念需要改变，处理问题的方式需要完善。第三，相关制度要完善，环评是利益衡评的工具，而不是政府卡企业的手段。在国外有BAT(最佳可行性技术)制度，环保等部门应该主动工作，给企业一些好的信息，多方面来化解矛盾。”

　　

　　事件回顾

　　"厦门PX项目"事件

　　厦门PX是个化工项目，投资逾百亿，但距离人口密集区过近，有环境污染之险。从2004年2月国务院批准立项，到2007年3月105名政协委员建议项目迁址，6月1日市民集体抵制PX项目，及至厦门市政府宣布暂停工程，PX事件的进展牵动着公众眼球；从二次环评、公众投票，到最后迁址，地方政府与公民百姓，从博弈到妥协，再到充分合作，留下了政府和公众互动的经典范例。

　　"港珠澳大桥停工"事件

　　2011年，香港66岁老太太朱绮华叫停港珠澳大桥，理由是环评报告不合格。

　　全长近50公里、工程造价逾700亿港元的港珠澳大桥将经过朱琦华的居住地。2009年8月，大桥香港段完成了环评报告，在经过一个月的公示并对公众意见进行补充环评后，香港环保署批准了这份环评报告，发出了允许施工的指令。2010年，申请到法律援助的朱绮华向香港高等法院申请司法复核，要求推翻环保署通过的两份环评报告，因为其没有评估臭氧、二氧化硫及悬浮微粒的影响。一年之后，朱绮华胜诉，法官裁定港珠澳大桥香港段环评报告不合规格，要求环保署署长撤销环境许可证，但随后环保署上诉成功，2011年12月14日，港珠澳大桥香港口岸填海工程举行动工仪式，延迟一年的港珠澳大桥香港段正式开工。

 

    国外经验

 

一份清单与一项地方法律

 

 

    美国有毒物排放清单要求全美所有工厂公开有毒物排放情况，根据这些信息建立数据库，公众可以从中查询全国各工厂的有毒物排放信息。一些民间组织和社会团体很有创意地使用了这些数据，从而帮助减少污染。有一项活动叫“记分卡”，就是把公开的数据输入到一个易于搜索的数据库，公众只需输入其居住地区的邮政编码，就可以知道他们居住地区周围有哪些工厂，了解这些工厂排放哪些污染物。这些民间团体还用通俗的语言解释为什么这些化学品是有害的，并提供相关信息。

　　在加州有一部80年代中期通过的法律，叫做《饮用水安全与毒性物质强制执行法》。此法的一项主要要求就是：如果某产品含有某些有毒化学品，则生产者必须在这一产品上贴上警示标签。这部法律的效果非常明显：在很多情况下，它促使生产者去除了产品中的有毒化学品，因为他们知道消费者肯定不愿意买标明含有毒物的产品。有毒化学品的使用也因此大幅减少。

　　两部法律在1988年通过后的10年，260种已知的致癌物和毒素的大气排放大幅减少，加州减少了约85%，美国其他地方减少了约42%。在有毒物排放清单实施之后，一些社会团体使用各种方法利用清单中的数据，寻找邻近地区的污染工厂，与污染工厂合作帮助其履行法定的公开义务，或者通过谈判使其降低污染。地方政府也利用了排放清单内的数据，改进执法。在路易斯安娜州的环境质量部门的一名官员成功利用排放清单数据将所在地区的排放减少了50%，同时还在环保产业创造了二万五千个就业岗位。

　　王立德NRDC(美国自然资源保护委员会)中国环境法项目主任