曾晓东

　　编者按

　　“十二五”期间，我国经济保持快速发展，污染负荷在继续加大，深层次环境问题不断涌现，污染防治工作仍需不断加强。中华环保联合会副主席兼秘书长曾晓东通过学习《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》认为，中国现阶段的突出环境问题，更应立足于治，要治防结合、综合治理。本版今日刊登此文，以飨读者。

　　2011年10月17日，国务院发布了《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》。笔者认为，国务院对“十二五”环保工作形势分析简明透彻，指导思想明确，工作定位准确，工作思路清晰，重点工作突出，措施得力到位。整个文件3部分共16条，内容丰富、内涵深刻、论理透彻，是一部指导性强、鼓舞人心，环保工作者必学必读必做的文件。

　　笔者以为，这个文件把环保工作者多年盼望、想解决的“三大问题”(环保部门的职能定位、环境保护工作方针和环境保护机制体制改革创新)讲得清清楚楚、明明白白，让人深受启发和教育。

　　全面提高环保监督管理水平

　　文件第一部分是《全面提高环境保护监督管理水平》，内容是环保部门的职能职责定位。要求正确把握工作定位，全面提高监督管理水平。文件包括4个问题:一是严格执行环境影响评价；二是继续加强主要污染物总量减排；三是强化环境执法监管；四是有效防范环境风险和妥善处置突发环境事件。言简意明，字句表达到位，指明了环保部门的定位是监督管理，而且要求全面提高监督管理水平。

　　通过学习笔者领悟到，环境保护是实施可持续发展战略的重要组成部分，是基本国策，是全面建设小康社会的基本内容。发展是硬道理，治理污染、保护环境是硬措施。所以要加强对环境保护的监督管理。监督管理的主要内涵有9个方面:一是监管环境保护方针；二是监管环境保护法规政策；三是要监督管理环境源头即环境规划、环境影响评价；四是监管污染物总量减排；五是管理环境技术标准、环境监测、环境质量评定；六是监管环境执法；七是管理环保能力及体制机制建设；八是监督管理环境目标责任考核与落实；九是监督管理环境安全(包括有效防范环境风险和妥善处置突发环境事件)。环保部门一定要明确自身的职能职责定位，尽职尽责，全面提高监督管理水平，做好环境保护工作。如排污收费应尽快移交相关部门，把环保工作人员腾出来做好自身本职工作。

　　着力解决突出环境问题

　　文件第二部分是《着力解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题》。这部分是着力解决两大问题:一是着力解决影响科学发展的突出环境问题；二是着力解决影响、损害群众健康的突出环境问题。科学发展是全面统筹协调发展，指的是经济发展、环境保护和社会发展要全面统筹和协调发展，不能顾此失彼。尤其是经济发展和环境保护要做到在发展中保护、在保护中发展，实行同步和协调发展。

　　着力解决损害群众健康的突出环境问题，主要是通过解决“十一五”产业结构和布局不合理、污染防治水平仍然较低的问题，来解决损害群众健康的问题。如何解决污染防治水平仍然较低的问题？其根本出路是调整环境保护工作指导方针。我国从1973年8月以来共召开了7次全国环保工作会议。1983年12月31日，国务院召开第二次全国环境保护会议，提出“预防为主、防治结合”，“谁污染谁治理”和“强化环境管理”三大方针政策。1983年到2011年整整28个年头，我国发生了翻天覆地的变化，环境保护发生了巨大变化，至今对环境保护工作指导方针尚未做调整。《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》中虽然没有直接提出调整环境保护工作方针，但从各项条文中可以体现，“十二五”环境保护重点工作要立足于治、着眼于防、治防结合、综合治理。其具体意见如下:

　　文件提出的三大问题16条意见中，共讲了近30个“治”字，把治理污染、保护环境贯通文件的始终。其中，“治”字中又包括若干个治理(或整治、综合治理)以及防治。在治与防的关系问题上，强调了“治”字。尤其是在第二问题即着力解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题中，有21个“治”字，其中15个治理(或整治)、5个防治。在第八条深化重点领域污染综合防治中有8个“治”字，其中5个治理(或整治)和3个防治。在第十条加快推进农村环境保护中，有5个治理(或整治)和一个防治。明确提出农村环境要以治理为主，实行治防结合的方针。

　　在文件中“治”与“防”的关系表述具体如下:

　　直接提出16个治理:1、对钢铁行业实行二氧化硫排放总量控制，强化水泥、石化、煤化工等行业二氧化硫和氮氧化物治理。2、开展机动车船尾气氮氧化物治理。提高重点行业环境准入和排放标准。3、对重点防控的重金属污染地区、行业和企业进行集中治理。4、对造成污染的重金属企业，加大处罚力度，采取限期整治措施，依然达不到要求的，依法关停取缔。5、对化学品生产经营企业进行环境隐患排查，对海洋、江河、湖泊沿岸化工企业进行综合整治，强化安全保障措施。6、以运行核设施为监管重点，强化对新建、扩建核设施的安全审查和评估，推进新旧核设施退役和放射性废物治理。7、加强鄱阳湖、洞庭湖、洪泽湖等湖泊污染治理。8、被污染场地再次进行开发利用的，应进行环境评估和无害化治理。9、深化开展城市环境综合整治和环境保护模范城市创建活动。10、开展污染减排技术攻关，实施水体污染控制与治理等科技重大专项。11、实行农村环境综合整治目标责任制。12、深化“以奖促治”和“以奖代补”政策，扩大连片整治范围，集中整治存在突出环境问题的村庄和集镇，重点治理农村土壤和饮用水水源地污染。13、继续开展土壤环境调查，进行土壤污染治理和修复试点示范。

　　直接提出8个防治:1、促进农业和农村污染减排，着力抓好规模化畜禽养殖污染防治。2、切实加强重金属污染防治。3、深化重点领域污染综合防治。4、继续推进重点流域水污染防治。5、加强工业固体废物污染防治，强化危险废物和医疗废物管理。6、加大农村地区工矿企业污染防治力度，防止污染向农村转移。7、加大对重点流域水污染防治的投入力度。8、建立与我国国情相适应的全面高效的污染防治体系。

　　环境污染“治理”和环境污染“防治”在整个文件中占有重要的分量和比重，对一些突出环境问题直接提出“治理”和“防治”，充分体现了应立足于治、治防结合、综合治理。国务院文件完全符合中国环境国情，若再不立足于治理环境，中国的环境将继续恶化下去，所付出的环境代价将是不可估量的；代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路也是不可能实现的。

　　我国环境保护经过5个发展阶段。在建国初期工业化崛起阶段，只发展经济不治理污染，称谓“只污不治”阶段；到了上世纪70年代，随着国际社会对环境保护的重视，中国觉悟到要发展经济同时也要保护环境，走出一条先发展经济后治理环境的道路。发展是硬道理，先解决温饱问题再保护环境，称谓“先污染后治理”阶段；到了上世纪80年代末期，我国的工业向现代化发展，随着污染物排放总量的增加，提出了向环境污染开战，实行边发展经济边开展污染治理，称谓“边污染边治理”阶段；到了21世纪初期，我国经济快速发展，GDP每年以9％的比例增长，国家提出了不仅讲发展速度更要讲发展质量，提出了国民经济要实行又好又快发展，从而对环境保护与经济发展的关系提出了同步发展、并重发展，在发展中保护，在保护中发展。也就是说，在发展经济的同时要治理污染、保护环境，称谓“并重发展与同步治理”阶段；随着同步治理阶段的发展，深刻认识到环境保护的重要性和紧迫性，若不加强生态环境的保护、修复和建设，新老污染物叠加，水环境、大气环境、土壤环境、生态环境等将继续恶化，将要付出更大的环境代价。因此提出了“以环境优化经济发展，促进经济发展方式转变和环境质量改善”，称谓“环境优化发展”阶段。

　　这5个阶段的发展应该说是交叉发展、螺旋上升的。要提高交叉发展、螺旋上升的发展质量和速度，其根本指导思想是要不断发展创新，调整环境保护工作方针，要立足于治、治防结合、综合治理。

改革创新环保体制机制

　　■阅读提示

　　当前要解决的突出问题，是建立健全全面高效的污染防治体系。要全面高效解决污染排放问题，必须立足于治，下决心治理环境污染，解决新老污染物叠加的问题，还清老账、不欠新账。
　　文件第三部分是《改革创新环境保护体制机制》。这一部分包括5个问题:一是继续推进环境保护历史性转变，即以改革创新为动力，积极探索环境保护新道路；二是实施有利于环境保护的经济政策；三是不断增强环境保护能力；四是健全环境管理体制和工作机制；五是强化对环境保护工作的领导和考核。

　　这一部分为环境保护工作解决两个重大问题，也是长期以来令人困惑的问题。一是环境保护道路问题，环境保护到底要走一条什么样的道路才是科学、正确、符合中国国情的道路；二是环境管理体制和工作机制如何完善和健全的问题。这两大问题在文件中体现得十分清楚和明确，对多年来没有给予解决的问题，给出了明确回答。

　　关于环境保护发展道路问题或称环境保护新道路问题，文件明确指出:积极探索“代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路”。代价小指的是环境代价要小；效益好指的是经济效益、社会效益要好；排放低指的是污染排放要低；可持续指的是发展要可持续。这样的道路才是环境保护新道路。目前，我国存在的问题是“环境代价高、经济和社会效益差，污染排放高，发展存在不全面、不统筹、不协调”。文件明确指出，要探索环境保护新道路，必须建立、健全、完善、完备六大体系。即建立与我国国情相适应的环境保护宏观战略体系、全面高效的污染防治体系、健全的环境质量评价体系、完善的环境保护法规政策和科技标准体系、完备的环境管理和执法监督体系、全民参与的社会行动体系。

　　当前要解决的突出问题，是建立健全全面高效的污染防治体系。要全面高效解决污染排放问题，必须立足于治，下决心治理环境污染，解决新老污染物叠加的问题，还清老账、不欠新账。目前，很多地方的环境污染问题十分严重，有的已病入膏肓，只有立足于治、治防结合、综合治理，才能严格控制污染物排放总量，实行环境保护和生态环境的治理修复与建设，才能全面高效地解决污染排放问题。

　　关于健全环境管理体制和工作机制问题，文件包括了6方面的意见，基本涵盖了存在和要解决的问题。重点强调、补充两点:

　　一是构建环境保护工作综合决策机制。环境是国家的、是全民的、是公共资源。环境保护涉及方方面面和各单位各部门，涉及每个人、每个家庭和社会。因此，文件提出建立综合决策机制，广泛而全面地听取意见，是非常正确而又符合社情民意的。因此，建议从下到上各层面都建立环境保护综合决策委员会，定期召开会议，听取并征求意见。

　　二是继续实行环境保护部门领导干部双重管理体制。政治路线确定后干部就是决定因素。要加强对领导干部的双重管理与考核，对于尽职尽责、忠于职守、工作有成效的各级环保领导干部进行表彰和宣传；对于不尽职尽责和不称职的各级领导干部要免除职务、调整岗位。各级环保领导干部每年要向上级领导机关述职，汇报工作；上级领导机关要加强对下级领导干部尤其是“一把手”的考核，帮助他们工作，解决存在的困难和问题，提高各级环保领导干部的能力和水平。只有这样才能加强环境保护的监管力度，提高环境保护工作的水平。

　　文件还提出，鼓励有条件的地区开展环境保护体制综合改革试点，探索实行设区城市环境保护派出机构监管模式，完善基层环境管理体制等。这些意见和要求都是环境保护改革创新的重要内容，对于环境保护工作的深入开展和推进将起到不可估量的作用。

　　总之，通过反复、深入学习《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》，笔者体会很深、受益匪浅，增强了对环境保护工作的信心和力量。虽然通过学习有了些收获，但还是很肤浅，很多方面还没有完全读懂，理解欠全面和深入。希望广大环保工作者尤其是各级领导干部，结合环境保护部办公厅2012年5月23日发的《“十二五”时期全国污染防治工作要点》一起学习，收获会更大，感受会更深。

　　作者系中华环保联合会副主席兼秘书长