编者按

　　应对气候变化是全球发展进程中共同面临的巨大挑战。气候和清洁空气联盟第一次大会日前在瑞典首都斯德哥尔摩召开，有人称这个新近成立的大气联盟开辟了气候战场的第二前线，令本就备受瞩目的气候变化议题变得更加复杂。

　　如何在维护本国发展利益的同时推动解决全球气候变化问题，成为摆在各国政府面前的一道难题。而对气候变化立法不失为解决难题的一项重要措施。

　　作为一个负责任的发展中国家，一直以来，我国高度重视并采取了一系列措施。在环境保护部、国家发展和改革委员会的协调下，中国社会科学院法学研究所草拟了《中华人民共和国气候变化应对法》(建议稿)，并已提交初稿。这是我国专门以“应对气候变化”为主题的第一个系统性的法律建议文本，也标志着我国的气候变化应对立法已实质性启动。

　　为了使广大读者能够更全面、深入地理解这部建议稿，我们特约请中国社会科学院研究项目组首席专家常纪文教授为我们就相关问题做出详细解读。

 

    常纪文

　　作为世界上最大的发展中国家，我国温室气体的排放控制势必为各国所共同关注，在带来挑战的同时也为我们带来了发展机遇。

　　我国的排放控制政策，在全球气候总体持续暖化的今天，应当是制度化和一贯的。在法治的年代，我们必须加强法律和制度建设，将应对气候变化予以规范化解决。

 

    立法有无必要性？

    2007年，国务院颁布了《气候变化应对国家方案》，国家“十二五”规划设置了气候变化应对篇章，有关部门和省级政府也发布了应对气候变化的计划，但是这些部署没有上升为法律的层次，缺乏制度性、程序性和长期规范性。因此，我们还需要做进一步的工作，把这些部署纳入到法律调整的范围，把一些经验巩固到法律之中。

　　2008年8月，全国人民代表大会常务委员会颁布了《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》。按照我国的立法惯例，这项决议具有临时性，等条件成熟后，后续应当有正式的立法跟进。

　　目前，《大气污染防治法》正在修订，由于氧化亚氮、全氟碳化物、碳黑等温室气体物质也属于大气污染物质，按照气候变化与大气污染防治措施的相关性和环境立法的协调化要求，其防治或多或少地涉及气候变化的应对。但是《大气污染防治法》的立法目的主要是为大气污染防治，因而不可能太多地涉及气候变化应对。

　　同样地，我国正在制定的《能源法》以及正在实施的《节约能源法》、《可再生能源法》，虽然与气候变化应对密切相关，但也由于其立法目的具有局限性，它们关于气候变化应对的规定也局限于能源利用、低碳经济发展等方面，对于气候变化的基本原则、政策和适应问题，缺乏相关规定。

　　基于此，全国人大常务委员会应当制定专门法律，明确国家应对气候变化的基本方针、基本原则、基本政策，建立完善的管理体制、法律制度、保障机制、法律责任，协调《大气污染防治法》、《能源法》、《节约能源法》、《可再生能源法》等与气候变化相关的规定，形成相对完整的气候变化应对法律规范体系。

    基本考虑有哪些？

    首先，立法目的需要有独特性和层次性。

　　立法目的的独特性体现立法必要性。《气候变化应对法》的立法目的应当是现行资源和环保立法所不具有的，体现独特性。按照各方的建议，立法应当把控制温室气体的排放，科学应对全球和区域气候变化，促进我国经济和社会的可持续协调发展作为立法目的。

　　立法目的的层次性体现立法逻辑和立法部署，从字面上看，控制温室气体的排放，科学应对全球和区域气候变化是开门见山的直接目的，促进我国经济和社会的可持续协调发展是并列的目的。但是，结合我国的法系特点来看，可以发现两者属于不同的层次，即前者是直接目的，后者是落脚的立法目的。

　　其次，适用范围需有特定性和衔接性。

　　立法应当按照国际法律文件和国内政策文件的要求，把二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟碳化物、六氟化硫等物质的排放及其控制纳入该法的适用范围。这些物质的法律调整，目前在法律上具有特定性。

　　由于氮氧化物、全氟碳化物等温室气体物质在现行的环境立法之中又属于大气污染物，且现行的环境法律、法规有相关的监督管理规定，有必要规定:“排放属于大气污染物的温室气体，具体的监督管理措施适用大气污染防治法律法规的规定”，体现适用范围的衔接性。

　　另外，立法应当把导致全球和区域气候变暖的大气颗粒物——碳黑，也作为温室气体对待，满足立法调整的科学需要。

　　再次，立法设计还需要有全面性、现实性、可操作和前瞻性。

　　《气候变化应对法》应当是与国际接轨的法律，既要保护国家利益，也要促进气候变化国际合作的法律。为此，立法在研究和起草中，要考虑我国的温室气体排放控制现状和经济、科技保障水平，响应我国经济和社会发展各方面的立法需求与期望，参考我国气候变化行政监督管理的现状，结合气候变化应对的“十二五”规划措施以及有关法律、法规的要求，顾及我国缔结和参加的国际条约的要求。

 

    体例如何设计？

    《气候变化应对法》的体例设计应具有全面性和逻辑性，既对气候变化应对予以周全的法律规范和制约，也突出重点，采取分部门、分领域和分环节相结合的方法对体制、制度和机制开展构建工作。

　　为此，本法应当从以下几个方面开展章节设计工作:总则；气候变化应对的职责、权利和义务；气候变化的减缓措施；气候变化的适应措施；气候变化应对的保障措施；气候变化应对的监督管理；气候变化应对的宣传教育和社会参与；气候变化应对的国际合作；法律责任；附则。

　　立法体例的设计既要考虑我国传统的资源、环境立法体例设计的惯例，也要考虑气候变化应对的特别需求和重点、亮点。

　　比如，气候变化包括减缓和适应两个重要方面，为此需要设立“气候变化的减缓措施”和“气候变化的适应措施”两章；气候变化应对离不开规划、财政、投资、科技、税收、价格、保险、信用、政府采购、资金等方面的保障，为此，需要设立“气候变化应对的保障措施”专章；因为气候变化应对是需要继续深化教育的话题，是需要社会各界广泛参与的事业，为此需要设立“气候变化应对的宣传教育和社会参与”专章。

　　气候变化应对既是一项国内重要工作，也是一个涉及区域甚至全球合作的重要议题，需要国内外采取合作、协商的方式予以推进；而国际合作与协商需要明确中国的立场与态度，需要通过一定的制度和机制予以保障，为此需要设立“气候变化应对的国际合作”专章。

　　另外，气候变化应对既是一个宏观的规划和部署问题，也是一个涉及企事业单位、公民个人和政府部门具体应对行为问题，要促进这些行为有序开展，产生效果，需规定相应的法律责任予以保障，为此需要设立“法律责任”专章。

    总体规定涉及哪些方面？

    基本原则、主要制度和基本政策属于立法的三个总体规定。

　　对于基本原则，需有指导性和实践性。

　　气候变化应对的基本原则既是世界各国广泛采用的基本规则，也是考虑中国发展实际的基本规则。

　　可持续协调发展的原则、减缓与适用并重的原则、自愿减排和强制减排相结合的原则、科学应对气候变化原则、政策协调原则和社会参与原则，已经获得国内学界的广泛认同。这些原则比较抽象，贯穿于内容的始终，既体现总体性和指导性，也考虑了我国经济和社会发展的实际。

　　例如，科学应对气候变化的原则强调要依靠科技进步和创新以及管理创新积极应对气候变化，考虑了我国企业发展水平不平衡的实际。

　　再如，政策协调的原则考虑了气候变化立法滞后于资源和环境立法的实际，要求气候变化立法政策的制定与其他相关的政策有机协调，防止政策之间出现不协调、不一致的现象。

　　主要制度则需要有普遍性和特殊性。

　　按照我国环境立法和环境行政管理的模式，立法宜设立规划制度、政府责任制度、总量控制与交易制度、排放收税或收费制度以及信息公开五个主要的制度。

　　这些制度从表面上看，和相关资源、环境法律法规的主要制度类似，但是，它们具有特殊的内涵，如政府责任制度强调国家实行气候变化应对目标责任制和考核制度，将区域节能减排情况、单位GDP能效作为对地方人民政府及其主要负责人考核评价的重要内容。

　　再如，我国在主要大气污染物和水污染物的防治领域实行了总量控制，而要有效控制温室气体的排放，就需要借鉴此项制度，在温室气体排放控制的源头领域也要实行能源开采的总量控制制度，在温室气体的排放领域实行排放配额制度。

　　但是，我们必须注意到，这项制度和大气、水污染物排放总量控制的目的、手段和方法具有很大不同。例如，我国很多地方正在进行温室气体排放交易试点，并建立了相应的交易所，其交易领域、交易方法和交易规则具有特殊性。

　　此外，化石燃料燃烧是排放温室气体的重要来源，有必要从源头采取经济措施加以控制，在必要时征收碳税已经成为社会各界的共识，如何科学、合理、公平地征收碳税是一个难题。对于这个问题，有必要采取折中的方法，按照中性税赋的原则，建立从销售环节征收碳税的制度。

　　基本政策规定需要有引导性和促进性，为各级人民政府及有关部门做出相关工作部署，为企事业单位、社会团体和个人依法履行义务、行使权利指明方向。

　　为此，有必要建立绿色和低碳GDP发展机制、转变生产方式、发展低碳科技和经济、提高全社会应对气候变化科学素质和参与意识、表彰奖励等基本政策。

    各方角色怎样安排？

    在气候变化应对中，各方的角色规定应当具有科学性和合理性。

　　按照惯例，立法应当规定国家层次、地方层次、企事业单位和个人的权利(力)与义务。

　　遵循这一要求，立法有必要设立“气候变化应对的职责、权利和义务”专章，对各方的角色作出详细的规定。

　　在行政监督管理体制方面，应遵循我国资源、环境立法关于监督管理体制设计的理念，采取统一指导、协调和监督与有关部门分工负责相结合的监督管理体制，即国务院发展与改革部门对全国的气候变化应对工作实行统一指导、协调和监督；国务院环境保护行政主管部门对属于大气污染物的温室气体的防治工作实行统一监督管理；国务院财政、税务、科技、商务等行政主管部门在各自的职责范围内，对有关气候变化应对的工作实行监督管理。

　　此外，还需要考虑是否设计特殊的管理体制。例如，是否设立气候变化应对部际协调委员会、气候变化应对部际协调委员会办公室和气候变化应对专家咨询小组。

　　为了保证气候变化行政管理体制运行的顺畅性，还应当设立行政监督和权力监督的规定，要求上级人民政府加强对下级人民政府气候变化应对工作的业务指导、技术培训和监督检查，要求各级人民政府每年向同级人大常委会报告应对气候变化职责履行情况。

　　由于气候变化涉及到很多行业的行为，需要社会组织广泛参与，为此，对行业协会、学会、中介组织和其他社会组织以及个人参与气候变化应对的角色和权利做出规定。

　　气候变化应对的监督管理职责由行政监督管理部门行使。

　　关于监督管理的措施，既涉及共性的资源、环境法律监督管理措施，又离不开应对气候变化的特殊监督管理措施。

　　规定的监督管理措施不仅应包括统筹规划、标准制定、排放许可、监测网络、排放核算、信息公开、行政指导、执法检查等共性监督管理方法，还需要规定很多特殊的监督管理方法。

　　例如，通过市场准入促进节能减排，通过主要排放单位的配额控制和交易制度控制温室气体排放总量，通过单位核算，把握每个排放源的实际排放情况，通过建立温室气体排放清单掌握区域乃至全国的温室气体排放情况。

　　此外，规定建立排放清单监督管理信息平台，要求排放单位建立专用账户，也是建立气候变化应对特色监督管理机制的需要。

 

    如何完善具体制度？

    ●气候变化的减缓措施

　　对于气候变化的减缓措施，应当符合科学、经济、公平、合理，符合国内有关报告、监测、核查和跟踪的总体要求。

　　在此基础上，立法应当从综合措施和专门措施两个方面规定气候变化的减缓要求。

　　在综合措施方面，立法应当发挥能源结构、产业结构、强制淘汰、技术改造、能源利用、温室气体减排方案、节能减排协议、限期达标、低碳区域试点、区域生态保护等方法和手段的作用。

　　这些措施既有其他资源、环境法律法规所普遍采用的措施，例如强制淘汰制度、限期达标制度，也有结合气候变化的特殊情况规定的特殊措施，例如优化能源结构、优化产业结构、制定减排方案、签订节能减排协议、开展低碳区域试点、建立区域生态补偿制度等，也就是减缓气候变化的针对性措施。

　　在专门措施方面，立法应当从工业措施、产品能效措施、农业措施、林业措施、草原措施、海洋措施、环保措施、交通措施、建筑措施、生活措施等方面或者环节入手规范。

　　这些措施针对不同的行业和领域，既具有一定的强制性，也具有一定的指导性。例如，冬天和夏天公共场所温度的控制，应当具有强制性和可操作性；对于减少公车的使用，既应具有强制性，也应具有指导性；而对于居民居住、工作和出行方式，宜以引导和市场调控为主，强制性不宜明显。也就是说，措施设计既应考虑相关法律、法规的要求，也应考虑应对气候变化工作开展的可行性。

　　●气候变化的适应措施

　　由于气候变化适应行业和领域的不同，适应措施因而具有一定的差异性。为此，立法不应过多涉及综合措施，而应在总体要求的指导下，分门别类地规定不同领域适应气候变化的针对性措施。

　　从国内外的立法情况来看，我国的气候变化应对立法宜在产业措施、生物多样性维护措施、农业措施、林业措施、水资源措施、海洋措施、建筑措施、生活措施、旅游措施、卫生措施、监测预警、救灾应急、通报和协作等方面拟定专门的条文。考虑到实施的可行性，一些方面的规定需要呈现指导性，而另一些方面的规定则需要呈现强制性。

　　在适应措施之中，维护生物多样性、完善大江大河防洪工程体系、加大水土流失治理力度、修复海岛和海岸带生态、加强旅游应急管理、开展气候变化对人体健康影响的研究、公共场所开展温度控制活动等规定，都是气候变化应对的特殊要求。立法对此做出规定，从内容上看具有一定的独特性。

　　●气候变化应对的保障机制

　　气候变化应对要落到实处，需要有各方面的保障措施。

　　这些保障措施应当具有以下四个特点:一是全面性与层次性相结合，从多方面、多层次保障气候变化应对活动的开展。

　　二是总体性与具体性相结合，既应规定规划保障、财政保障、投资保障、科技保障等总体性的保障措施，又应规定税费保障、价格保障、保险保障、信用保障、基金保障、国内市场交易保障等具体性的保障措施。

　　三是一般与特殊机制相结合，既应设置政府采购保障等共性的资源、环境法律保障机制，还应设立国内市场交易机制、应对气候变化政府基金、应对气候变化民间基金、企事业单位信用保障、农业和林业保险等独特的保障机制。

　　四是国内与国际机制相结合，既要借鉴考虑国际通行的法律机制做法，也要考虑我国相关产业和活动的实际。

　　此外，宣传教育和与之相关的社会参与也是法律得到有效实施的重要保障条件。为此，立法有必要规定气候变化应对的宣传教育和社会参与内容。

　　在具体内容设计方面，立法宜借鉴国外立法，安排总体要求、宣传方式、对外宣传、在校教育、在职教育和社会参与等条文，提出要求，将气候变化及其应对纳入国家教育体系，纳入中央和地方环境保护教育的中、长期规划；发挥报纸、书籍、广播、电视、杂志、互联网、手机等媒体的作用；媒体制作播放与气候变化、节能减排、低碳发展有关的节目和公益广告；国务院宣传部门每年以多种文字语言对外发布《中国气候变化白皮书》和其他相关的信息，广泛获取国内外的理解、认同和支持；将气候变化及其应对纳入中小学、高等教育和职业教育培训体系，将气候变化及其应对纳入在职教育培训体系。

　　在要求宣传培训、提高全民应对气候变化素质的同时，立法还需要规定社会参与的措施，鼓励社会各界广泛参与应对气候变化的行动。